La Ley de Carreteras de Canarias (LCC) establece, en sus artículos 13 y 14, el procedimiento por el cual la Administración Pública competente ha de elaborar los proyectos para la ejecución de carreteras (o modificación significativa de las existentes). En síntesis, establece dos fases diferenciadas y secuenciales: primero los estudios y luego el desarrollo del proyecto. De la primera fase hay que resaltar que es en la que, además de llevar a cabo cuantos estudios sean pertinentes, se plantean las distintas opciones contempladas (entre ellas y muy especialmente, las de trazado) y se evalúan, tanto ambientalmente como respecto de otros factores relevantes para la adopción de decisiones. En esta fase pues habría de elaborarse el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y remitirse al Órgano Ambiental que emitirá la correspondiente declaración de impacto ambiental. No tengo claro si las administraciones que elaboran y aprueban proyectos de carreteras (Cabildos y Gobierno de Canarias fundamentalmente), inician la segunda fase ―redacción del anteproyecto, proyecto de trazado y proyecto de construcción, según la LCC― antes de la declaración de impacto ambiental, pero esto no importa a los efectos de lo que quiero tratar. Lo que me interesa destacar es que la práctica habitual de ejecución de las carreteras en Canarias se produce en el marco de la ley sectorial específica (también en el de la Ley de Evaluación Ambiental), sin apenas enmarcarse en la Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC).
Desde el punto de vista de la legislación urbanística, las carreteras son siempre sistemas generales (elementos estructurantes sin aprovechamiento lucrativo) y la mayoría de las de nuestras Islas, además, de nivel supramunicipal. Desde la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio ―en realidad desde la 1/1987 reguladora de los Planes Insulares de Ordenación (PIO)― los sistemas generales supramunicipales de cada Isla deben estar definidos en el correspondiente Plan Insular. En el anterior marco legal, la ejecución de obras sobre un viario supramunicipal podía legitimarse directamente a través de la aprobación del correspondiente proyecto técnico, siempre que el PIO contuviera las determinaciones espaciales generales sobre el mismo (artículo 19.3 TRLOTENC). Ese precepto ha pasado a la vigente Ley (el 98.3) pero con un cambio relevante en su redacción: ahora, para que el proyecto legitime la ejecución de un sistema general supramunicipal, éste debe estar ordenado pormenorizadamente por el PIO o mediante un plan territorial especial. Nótese ―dicho sea de paso― que la nueva Ley ha generalizado los conceptos de ordenación estructural y pormenorizada a todo el planeamiento, incluyendo el territorial.
La Ley no define cuál es el contenido de la ordenación pormenorizada; en nuestro caso, qué determinaciones concretas debe establecer el PIO o un Plan Territorial Especial sobre una carretera para entender está ordenada pormenorizadamente. Pese a esta ausencia definitoria, de acuerdo con la tradición consolidada del planeamiento, parece claro que esas determinaciones han de incluir la definición precisa de las alineaciones y rasantes del viario y, en base a ellas, la calificación precisa de los suelos de sistema general y los sometidos a regímenes específicos derivados de la protección de la vía (en congruencia con los requisitos de la Ley de Carreteras). Ahora bien, las determinaciones que constituyen la ordenación pormenorizada de un viario solo pueden establecerse a la escala propia del proyecto (al menos, del proyecto de trazado, en la terminología de la LCC). Dicho de otro modo: la única forma en que se pueden definir las alineaciones de un viario así como los suelos vinculados al mismo y que ha de ser expropiados o sometidos a regímenes específicos de protección es elaborando el proyecto. Estamos pues ante una paradoja: no se puede formular un proyecto si no hay ordenación pormenorizada y no se puede establecer la ordenación pormenorizada si no se elabora el proyecto.
Esta contradicción ha quedado resuelta en la Ley del Suelo con la creación de una figura que participa de la doble naturaleza de instrumento de ordenación e instrumento de ejecución; se trata del Proyecto de Interés Insular (PII) o Autonómico (PIA). Al aprobar uno de estos proyectos se está aprobando en un mismo acto la ordenación pormenorizada del viario y el instrumento de ejecución que legitima las obras que procedan. Suele pensarse que los PII/PIA tienen por objeto legitimar actuaciones al margen e incluso contrarias al planeamiento vigente, y por ello han de motivarse en base a urgencias y/o necesidades sobrevenidas. Sin embargo, la Ley también prevé que estos instrumentos se formulen en desarrollo de los Planes Insulares. De hecho, en mi opinión, los PII/PIA habrían de convertirse en los instrumentos “habituales” (no excepcionales) para, a la vez, establecer la ordenación pormenorizada de las carreteras supramunicipales y legitimar su ejecución.
En el fondo, no se trata más que de enmarcar el procedimiento de la LCC en la legislación canaria del suelo, sin que se cambie prácticamente nada de la forma en que actualmente se desarrollan los proyectos de carreteras. Téngase en cuenta que el proceso regulado en la LCC garantiza plenamente los dos requisitos fundamentales para la implantación de sistemas generales en el territorio (en realidad, para la adopción de cualquier decisión de ordenación): contemplar y evaluar las alternativas razonables y someter éstas al debate público previamente a la selección. Curiosamente, la regulación legal de los PII/PIA permite eludir esta fase previa imprescindible en todo proceso de planeamiento (que se corresponde con el Avance) al establecer que la tramitación se inicia asumiendo un emplazamiento concreto. Así pues, lo que propongo es que los proyectos de carreteras tal como se redactan hasta ahora pasen a denominarse proyectos de interés insular o autonómico y se tramiten como tales. El único cambio significativo sería que la evaluación ambiental habría de ser tanto estratégica como de impacto, pero ello no debería implicar un mayor plazo de tramitación pues obviamente ambos procesos se fundirían en un único procedimiento ya que los contenidos del plan y del proyecto son indisolubles.
Convertir los proyectos de carreteras en PII/PIA resuelve su cuestionamiento por el incumplimiento de la LSENPC pero, sobre todo, los integra en el marco de la ordenación territorial. A mi juicio, de este modo, se contribuiría a superar la rigidez en la aplicación del planeamiento, basada en la irreal pretensión de que todo debe estar definido a priori. En el caso de las carreteras (y en muchos más) es absurdo pretender ordenarlas pormenorizadamente y no solo porque, como ya se ha dicho, es imposible desde la escala (y tiempos formulación) del planeamiento territorial, sino porque sería claramente contraproducente. Baste señalar, a este respecto, que establecer la ordenación pormenorizada de un sistema general implica la obligación de expropiar en un plazo de cuatro años. Es de sentido común, por tanto, que la ordenación pormenorizada de las carreteras solo debe producirse cuando se tiene prevista la pronta ejecución y que ese proceso debe resolverse a la escala del proyecto, tal como se contempla en la LCC. Pues bien, el instrumento de la LSENPC que mejor resuelve estas necesidades de vincular ordenación y ejecución es, sin duda, el PII/PIA.
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