¿Se va a suprimir el Avance de los planes generales?

Ya he destacado en un post anterior la importancia del Avance en el proceso de elaboración del planeamiento y, en especial, de los planes generales de ordenación (PGO). En la fase de Avance se cumplen dos finalidades básicas: plantear alternativas de las soluciones “generales” de ordenación (las que hoy llamamos “estructurantes”) y asegurar la participación ciudadana (y de las administraciones públicas) para la selección de las alternativas en base a las cuales desarrollar la ordenación final. Se trata, por tanto, de un documento muy distinto del plan que se aprueba inicialmente. En primer lugar, por su grado de detalle, limitado a la ordenación estructural (soluciones generales, como las llamaba el Reglamento de Planeamiento de 1978); en segundo lugar, porque es una propuesta abierta, conformada por distintas opciones razonables para alcanzar los objetivos planteados, a fin de que discutieran democráticamente antes de tomar la correspondiente decisión. Siempre me ha gustado decir que la información pública del Avance es un llamamiento a los “ciudadanos” para que reflexionen y se pronuncien sobre el “modelo” de municipio que quieren; en cambio, la que se produce después de la aprobación inicial se dirige sobre todo a los “propietarios” que ya pueden ver las determinaciones concretas del plan y alegar en defensa de sus intereses afectados.

La reducción de contenido de los planes generales

Según declaraciones de los responsables de la iniciativa de “actualización” de la Ley del Suelo actualmente en información pública, uno de los objetivos de la Ley es reducir el contenido obligatorio de los planes generales de ordenación (PGO) que tendrán un 40% menos de carga documental. Ello se logra “apostando” por la ordenación estructural frente a la pormenorizada. Aclaremos de entrada que las determinaciones constitutivas de la ordenación estructural y de la ordenación pormenorizada (artículos 136 y 137, respectivamente) no sufren modificaciones significativas. De tal modo, la reducción de la “carga documental” se produce sencillamente porque se suprime el contenido de ordenación pormenorizada del PGO que, según los cálculos de los promotores de la Ley, representa el 40% (me gustaría saber cómo lo han calculado).

Las competencias municipales en materia de urbanismo

Tradicionalmente, al menos desde la Ley del Suelo de 1956, se ha atribuido a los Ayuntamientos la competencia para ordenar la totalidad de sus términos municipales mediante los planes generales (1). Dado que la extensión completa del territorio español se encuentra dividido en municipios, teóricamente aquél quedaría ordenado urbanísticamente mediante la totalidad de los planes generales municipales (digo teóricamente porque un gran porcentaje de los municipios españoles nunca logró tener planeamiento general). Nótese que, al atribuir la competencia de ordenación física del territorio a los ayuntamientos, se está implícitamente asumiendo el término municipal como el ámbito territorial de la ordenación, aunque, desde luego, el término municipal no es en absoluto, por lo general, el ámbito territorial adecuado para la ordenación física. 

 

Necesidad de revisar y redefinir los límites de la ordenación urbanística (1)

Desde mucho antes de que pueda hablarse de urbanismo tal como hoy lo entendemos correspondía a los gobiernos locales intervenir sobre los usos y actividades de las poblaciones, estableciendo limitaciones a las actividades constructivas privadas; era lo que, hasta hace poco, se dio en llamar policía urbana. Cuando hacia mediados del siglo XIX se inician las actuaciones de reforma interior y de ensanche –dando origen al urbanismo moderno–, las nuevas competencias urbanísticas del planeamiento y de la gestión pasaron a radicar en los Ayuntamientos por la propia inercia histórica, pese a intermitentes disputas entre éstos y el gobierno central. Así, al menos desde la Ley municipal de 1870 se atribuye a los Ayuntamientos la competencia en “apertura y alineación de calles y plazas y de toda clase de vías de comunicación”, texto que se mantuvo prácticamente inalterable en las posteriores normas reguladoras de las entidades locales: Estatuto municipal de 1924 (Dictadura de Primo de Rivera), Ley municipal de 1935 (II República) y Ley de Bases de Régimen Local de 1945 con sus posteriores modificaciones (Franquismo). 

 

Necesidad de motivar las prohibiciones y limitaciones de los usos pormenorizados en el planeamiento urbanístico

A través de la Directiva 2006/123/CE (transpuesta al Derecho español mediante la Ley 17/2009) se estableció que solo podía supeditarse el ejercicio de una actividad de servicios a un régimen de autorización cuando se verificaran tres condiciones: (1) que no se genera discriminación para el prestador, (2) que hay una necesidad imperiosa de interés general para establecerlo y (3) que el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva. La Ley 17/2009 deja claro, además, que los prestadores podrán establecerse libremente en el territorio español para ejercer una actividad de servicios sin más limitaciones que las establecidas de acuerdo con lo previsto en la Ley. 

El índice de calidad de vida: la capacidad del planeamiento

Determinada la superficie de suelo con calificación dotacional pública en un ámbito urbano, pareciera lo más lógico dividirla entre la población para establecer la cuantía del índice de calidad de vida, expresada en m2s/habitante (así lo hice en el primer párrafo del anterior post). Sin embargo, este método presenta algunos problemas. En primer lugar, la población de un barrio no resulta directamente de las determinaciones del planeamiento. Los planes a veces pueden fijar el número máximo de viviendas, aunque ésta no es una determinación habitual en los suelos urbanos consolidados (precisamente en los que se producen las actuaciones de dotación que es sobre las que se aplica el índice de calidad de vida); en todo caso, nunca el número de habitantes. De otra parte, en las partes consolidadas de la ciudad, el número de viviendas (y, consiguientemente, de habitantes, dependerá de la cambiante distribución y complejidad de los usos). Pero es que también los usos no residenciales deben generar, para una adecuada calidad de la vida urbana, superficies dotacionales. En resumen, que para que el índice de calidad de vida sirva como indicador generalizable y homogéneo no parece que en el denominador de la expresión que lo define haya de ponerse la capacidad del plan en número de habitantes.

El índice de calidad de vida: las dotaciones existentes

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su artículo 54 que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar. Aunque no define ni regula este nuevo término –índice de calidad de vida– parece claro que el mismo debe expresar la relación entre la superficie de las dotaciones existentes y la capacidad del plan. Así, por ejemplo, si en un determinado barrio viven 5.000 personas y hay 2,5 hectáreas de suelo dotacional, podríamos decir que el índice de calidad de vida es de 5 m2s/habitante. Si ese mismo barrio aumenta su población (por ejemplo, pasa a tener 6.250 habitantes) sin que cambie la superficie de suelo dotacional de que dispone, es obvio que el índice de calidad de vida disminuirá (en el ejemplo, pasaría a ser de 4 m2s/habitante). Para que, como exige la Ley, ese índice no empeore, habría que haber aumentado la superficie dotacional del barrio hasta contar con 31.250 m2s. 

¿De dónde ha salido el índice de calidad de vida?

El artículo 54 de la Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), al referirse a los deberes de las personas propietarias en actuaciones de dotación, establece que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas "se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar". El legislador canario introduce un término nuevo —índice de calidad de vida— sin antecedentes (que yo sepa) en ninguna norma legal de las restantes comunidades autónomas. Sí es verdad que en casi todas las leyes urbanísticas se hacen varias referencias a la calidad de vida, pero siempre en sentido genérico, como uno de los objetivos de la acción pública. Pero en ninguna aparece el término índice que implica un indicador cuantitativo con aplicación normativa concreta: verificar el cumplimiento de las obligaciones de cesión de los propietarios. El caso es que me picó la curiosidad: ¿de dónde proviene este nuevo parámetro urbanístico?

La sustitución de la calificación de equipamiento

Es frecuente que la normativa urbanística permita que en parcelas que el planeamiento destina a un uso concreto de equipamiento comunitario pueda implantarse otro uso distinto, aunque normalmente haya de ser también de equipamiento o espacio libre. Por ejemplo, el artículo 8.6.5.2 de las vigentes Normas del PGO de Santa Cruz de Tenerife señala que “los usos de equipamiento comunitario existentes, públicos o privados, podrán sustituirse con las siguientes condiciones: los usos de educación u ocio solo podrán sustituirse por otro equipamiento; el uso cultural solo podrá sustituirse por otro uso cultural; el uso deportivo solo podrá sustituirse por un parque o jardín público”.

 

La suspensión del planeamiento urbanístico (2)

La Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias introdujo en el marco autonómico la suspensión de los instrumentos de ordenación mediante el artículo 48 que decía lo siguientes: “1. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá suspender motivadamente la vigencia de cualquier instrumento de ordenación para su revisión o modificación, en todo o parte, tanto de su contenido como de su ámbito territorial. El acuerdo de suspensión se adoptará a propuesta del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y a iniciativa, en su caso, de los Cabildos Insulares o de las Consejerías competentes en razón de su incidencia territorial y previos informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias y audiencia del Municipio o Municipios afectados. 2. El acuerdo de suspensión establecerá las normas sustantivas de ordenación aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas”. Este precepto, renumerado como artículo 47, pasó exactamente igual al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), y mantuvo la misma redacción durante toda su vigencia. 

La suspensión del planeamiento urbanístico (1)

Desde siempre, en el derecho urbanístico español, los instrumentos de planeamiento tienen vigencia indefinida (artículo 36 de la Ley del Suelo de 1956 y, en el actual marco legal canario, artículo 162.1 LSENPC). Eso significa que todo plan (o cualquier parte de su contenido dispositivo; cualquiera de sus determinaciones) está vigente hasta que se modifique o suspenda. Pero, ¿cuál es la diferencia entre esas operaciones jurídicas? La modificación de un plan es sencilla de entender: unos contenidos dispositivos del mismo (o todos) son sustituidos por otros; la aprobación de una modificación significa que los contenidos iniciales (los que son objeto de modificación) quedan derogados, pierden completamente su vigencia, dejan de existir como disposiciones normativas. 

La regulación edificatoria de los equipamientos públicos

En su trabajo pionero sobre la imagen de la ciudad (1960), Kevin Lynch identificaba como uno de los elementos que la definían los que denominaba landmarks, que vendría a significar “puntos de referencia”, aunque la traducción que más me gusta es “hitos”. Los hitos son todos aquellos elementos, exteriores al observador, pero que le sirven como referencias en la construcción de su mapa mental de la ciudad; son pues, elementos esenciales en la legibilidad de la ciudad, en la definición de la imagen de ésta. Junto a esa función referencial, los hitos se convierten también en depositarios físicos de la identidad urbana y, por tanto, es frecuente que acumulen una importante carga emocional para los ciudadanos. Por supuesto, los hitos se corresponden en los más de los casos con construcciones singulares, los que Aldo Rossi llamaba “monumentos” (La arquitectura de la ciudad, 1966). Con esta palabra nos referimos normalmente a edificios históricos de gran dimensión, pero, en realidad, la nota que caracteriza monumentos e hitos es su singularidad, el que sobresalgan o destaquen respecto del resto de la ciudad construida. Y esta singularidad rara vez es casual, casi siempre ha sido expresamente buscada desde su origen, precisamente porque se pretendía aportar un hito a la ciudad.

 

La regulación de la altura máxima de los edificios

Las normas reguladoras de la altura de los edificios se remontan probablemente a las primeras épocas de la vida urbana. En la Roma clásica, por ejemplo, la densificación urbana y la proliferación de las insulae de varias plantas de altura obligaron, todavía en época republicana, a limitar la altura máxima de las edificaciones, sobre todo por los frecuentes derrumbes e incendios (los límites de altura, por cierto, se relacionaban estrechamente con normas sobre la separación entre edificios). Prácticamente hasta la aparición y consolidación de la ciudad burguesa (bien avanzado el XIX, al menos en España), las limitaciones de las alturas edificadas no se debían tanto a motivos que luego se llamarían higiénicos, cuando a impedir o dificultar los “registros”, las “vistas” en terminología actual. Pero es curioso que mayormente lo que se pretendía era impedir los registros sobre los predios vecinos (máxime si éstos eran religiosos) y, en cambio, no parecía importar demasiado tapar las vistas de otro. También es verdad que en algunas ordenanzas del XV o XVI aparecen vagas referencias a “orear” los espacios habitables, relacionando esa necesidad con limitaciones de la altura de los edificios para que las calles tuvieran ancho suficiente para que “corriera el aire”. Ahora bien, en los tiempos previos a la revolución industrial (siglos XVII y XVIII en España), los espacios urbanos eran de dimensiones absolutamente insuficientes desde los más mínimos estándares higiénicos actuales. De hecho, la moderna regulación urbanística debe mucho en su génesis a las preocupaciones higienistas. 

El interés general de las modificaciones de los planes urbanísticos

La ordenación urbanística es una función pública que ha de ejercerse de acuerdo con el interés general. Consiguientemente, cualquier iniciativa de planeamiento debe motivarse, expresando los intereses generales que con la misma se pretenden (artículo 4 del vigente texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). Esta exigencia legal es especialmente necesaria en el caso de modificaciones de la ordenación vigente promovidas por particulares, la mayoría de las cuales tiene por objeto sustituir las condiciones urbanísticas de parcelas concretas por otras más beneficiosas para los intereses de sus propietarios. Últimamente, sin embargo, veo varias iniciativas de este tipo en las que no se argumenta en absoluto el interés general del cambio de ordenación urbanística. Ante esta carencia de motivación, lo que más me sorprende es el silencio absoluto del ayuntamiento que tramita y finalmente aprueba la modificación, pese a que, en mi opinión, es causa suficiente para no admitir a trámite la iniciativa.

El órgano ambiental en las modificaciones menores de planeamiento general que afectan a la ordenación estructural

El artículo 86.6 LSENPC establece que el órgano ambiental en los municipios menores de 100.000 habitantes será el órgano ambiental autonómico en los procedimientos de evaluación ambiental de la ordenación estructural de los planes generales así como en los casos de modificación sustancial de dichos planes generales. El “así como” equivale a la conjunción “y”, luego no cabe duda de que el legislador ha fijado dos supuestos en los que retira a los municipios menores de cien mil habitantes la competencia para evaluar ambientalmente sus planes (y para delegar esa evaluación en el órgano ambiental insular). 

Historia del suelo urbano no consolidado: 3ª etapa (la Reforma de 1990, el Texto Refundido de 1992 y la STC 61/1997)

Al principio de su tercera legislatura con mayoría absoluta, el gobierno de Felipe González se animó a promulgar la reforma de la Ley del Suelo (Ley 8/1990), cuyo objetivo principal fue la regulación exhaustiva y sistemática del contenido del derecho de propiedad inmueble que pasaba a tener un carácter dinámico: los propietarios adquirían gradualmente facultades urbanísticas (derechos a urbanizar, al aprovechamiento, a edificar y a la edificación) a medida que cumplían los correspondientes deberes. La motivación de la reforma era la misma de siempre: combatir el fuerte incremento del precio del suelo y su repercusión en los precios finales de las viviendas y, para ello, se entendía imprescindible vincular el derecho de propiedad al cumplimiento efectivo de su función social. Conscientes los redactores de la Ley de que las competencias urbanísticas en materia de ordenación del territorio y urbanismo radicaban en las Comunidades Autónomas, defendieron que se limitaban a la fijación de las condiciones básicas para asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes, delimitando la función social de la propiedad. Además, la preocupación por no invadir competencias autonómicas se reflejaba en señalar para cada precepto de la Ley si tenía carácter básico, aplicación plena o supletoria (si la Comunidad Autónoma no había regulado al respecto). Comento por último a modo de introducción que la reforma introducía algunas técnicas en la gestión que habían sido ensayadas (y discutidas en los tribunales) en planes urbanísticos (las transferencias de aprovechamiento de algunos planes municipales de la provincia de Alicante, desarrolladas bajo la dirección de Javier García Bellido; las reparcelaciones económicas del plan general de Mieres, de Leira, Gago y Solana). 

Historia del suelo urbano no consolidado: 2ª etapa (la Reforma de 1975, el Texto Refundido de 1976 y los Reglamentos)

Hacia principios de la década de los setenta había un consenso generalizado en que era necesario un mayor rigor en la clasificación del suelo urbano. En la exposición de motivos de la Reforma de 1975 se explicaba que “la definición del suelo urbano se depura de las ambigüedades de la actual y se hace depender del hecho físico de la urbanización básica, y aunque en el momento de la aprobación del Plan se encomienda a éste una delimitación de ese suelo, no por eso el concepto pierde su carácter dinámico”. Añadía el legislador de 1975 que “por las propias características físicas del suelo –básicamente urbanizado– y su inserción en la malla urbana, a partir de una regulación de detalle que incorpora el propio Plan General, se agiliza el proceso de terminación de la urbanización”. Con estas intenciones, la definición que se establece en el artículo 63 (que pasará a ser el 78 en el Texto Refundido de 1976) es la siguiente: “constituirán el suelo urbano: 

 

a) Los terrenos a los que el Plan incluya en esa clase por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, al menos, en dos terceras partes de su superficie, en la forma que aquél determine”. 

 

b) Los que, en ejecución del Plan, lleguen a disponer de los mismos elementos de urbanización a que se refiere el párrafo anterior”. 

 

Historia del suelo urbano no consolidado: 1ª etapa (Ley de 1956)

Desde la Ley del Suelo de 1956 –acta fundacional del derecho urbanístico español y cuyos rasgos siguen vigentes más de seis décadas después– el régimen jurídico del derecho de propiedad del suelo se construye a partir de la división de la totalidad del territorio en tres clases de suelo. A través de los instrumentos de planeamiento general, cada municipio español, debía dividirse en suelos urbanos, urbanizables y rústicos; es decir, los terrenos que ya formaban parte de los núcleos urbanos, los que en el momento de formulación del Plan no eran parte de núcleos de población pero, de acuerdo a éste, estaban destinados a serlo, y los que no formando parte de los núcleos urbanos debían seguir así.