Integración de la evaluación ambiental en los procesos de elaboración de los planes (2)

En el procedimiento simplificado de la EAE, el promotor elabora directamente el estudio ambiental y selecciona las alternativas en base a las cuales desarrollará la versión final del Plan. A diferencia del procedimiento ordinario, el órgano ambiental solo estudia la documentación inicial, que consta del documento ambiental estratégico y de lo que la LEA llama el borrador del plan, y tras las pertinentes consultas, emite el informe ambiental estratégico confirmando que el plan no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente (en caso de que pueda tenerlos, el órgano ambiental elabora el documento de alcance y ordena llevar a cabo la EAE ordinaria). Naturalmente, los instrumentos de planeamiento que pueden someterse a EAE simplificada son aquéllos sobre los que, a priori, cabe esperar que no tengan efectos significativos sobre el medio ambiente. Si bien sobre algunos de estos instrumentos puede señalarse a priori (desde la propia norma legal) que carecen de tales efectos significativos (es el caso de los estudios de detalle y de los catálogos), en la mayoría de ellos no puede afirmarse que hayan de ir siempre por el procedimiento simplificado, ya que habrá que analizar los contenidos concretos de sus determinaciones. Por ejemplo, la LSENPC establece en su artículo 86 que los instrumentos que se limiten a la ordenación pormenorizada serán objeto de evaluación ambiental simplificada; sin embargo, si esos instrumentos admiten la implantación de usos que, según el anexo de la LEA, están sometidos a evaluación de impacto, habrán de someterse al procedimiento ordinario. También en ese artículo se establece que los proyectos de interés insular o autonómico seguirán el procedimiento simplificado, pero si el PII contiene determinaciones de ordenación estructural (por ejemplo, la creación de un sistema general o la modificación de la clasificación del suelo) habrá de pasar por una EAE ordinaria. Sería muy conveniente aprovechar la reciente iniciativa de modificación de la LSENPC para precisar, en base a las determinaciones que contengan, los supuestos que han de someterse a cada uno de los dos procedimientos de EAE. Pero en el borrador de proyecto presentado a información pública no se hace.

Integración de la evaluación ambiental en los procesos de elaboración de los planes (1)

En el proceso de elaboración de un instrumento de planeamiento –sea urbanístico o territorial– hay una fase fundamental e imprescindible que es la que, desde el Reglamento de Planeamiento de 1978, se ha venido denominando Avance. El Avance era, en ese Reglamento, el documento en el que, tras los análisis y diagnósticos previos, se recogían los criterios y objetivos del plan y se presentaban las distintas alternativas de ordenación razonables y viables. Posteriormente, vistas las sugerencias e informes recibidos, el promotor del planeamiento elegía la(s) alternativa(s) más adecuada(s) y, en base a ella, culminaba la ordenación hasta el nivel de desarrollo exigido. El nuevo documento, que se aprobaba inicialmente, volvía a someterse a participación pública y consulta a las administraciones para luego, con las correcciones pertinentes, aprobarse definitivamente y entrar en vigor. Tal era –y es– el esquema del procedimiento de formulación de un instrumento de planeamiento en el que dos eran sus condiciones básicas: plantear alternativas de las soluciones “generales” de ordenación (las que hoy llamamos “estructurantes”) y asegurar la participación ciudadana (y de las administraciones públicas) tanto en la discusión de esas alternativas como sobre la ordenación final.

Catálogos de protección y evaluación ambiental

En fechas recientes, el Ayuntamiento de La Laguna ha solicitado ante la Comisión de Evaluación Ambiental de Tenerife (CEAT), órgano ambiental del Cabildo, el inicio del procedimiento simplificado de evaluación ambiental estratégica (EAE) de un Catálogo de árboles singulares del municipio. Lo curioso es que la disposición adicional tercera del Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) establece expresamente que “los catálogos de protección quedan excluidos de evaluación ambiental estratégica, en tanto su contenido no cumple los requisitos exigidos por la legislación europea y básica”. Los autores de este Catálogo conocen la disposición citada, pero optan por someterlo a la EAE por motivos de seguridad jurídica, según dicen en la Memoria. A tal efecto, se refieren a la sentencia 109/2017 del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional un artículo de la Ley 12/2016 de las Islas Baleares que establecía que determinados instrumentos de planeamiento (o modificaciones), entre ellos los catálogos, no tenían efectos significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no quedarían sujetos a EAE. El argumento principal del TC fue que “no es posible determinar a priori que todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan considerarse beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente”. 

La duración de la evaluación ambiental estratégica simplificada

Como ya expuse en el anterior post, el procedimiento simplificado de la evaluación ambiental estratégica (EAE) de los planes fue creado por el legislador español para dilucidar si los instrumentos de ordenación para los que la Directiva europea no exigía evaluación ambiental tenían o no efectos significativos sobre el medio ambiente (y en caso afirmativo someterlos al procedimiento ordinario). La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) preveía que este procedimiento debía ser suficientemente ágil, estableciendo un plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar para que el órgano ambiental adoptara la pertinente decisión mediante la emisión del informe ambiental estratégico (artículo 31 LE). Este artículo, sin embargo, no tiene carácter básico, lo que permitía a las Comunidades Autónomas modificar el plazo. El artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento de Canarias lo fija en cuatro meses desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos preceptivos. Ahora bien, ¿se viene cumpliendo este plazo máximo en Canarias? 

 

¿Deben todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística someterse a evaluación ambiental estratégica?

Como es sabido, la evaluación ambiental estratégica (EAE) surge con la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En su artículo 3.2º se dice que se evaluarán ambientalmente los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, a senso contrario, para el legislador europeo no requerirían EAE aquellos planes que carezcan de efectos significativos sobre el medio ambiente. Ahora bien, en el artículo 3.2 de la Directiva se establece que se llevará a cabo la evaluación ambiental de todos los planes que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Es decir, la Directiva asume que todos los planes territoriales y urbanísticos que establezcan el marco para la autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto (en la terminología de la legislación española) pueden, en principio, tener efectos significativos sobre el medio ambiente. No obstante, la Directiva encomienda a los Estados miembros que decidan si excluyen de la EAE los planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y las modificaciones menores de los planes anteriores. El criterio que habían de respetar las legislaciones estatales para excluir planes de la EAE había de ser siempre que éstos no tuvieran efectos significativos sobre el medio ambiente. En tal sentido, la jurisprudencia europea (STJUE de 10 de septiembre de 2015) ha declarado que la exclusión de un plan de la EAE debe obedecer a un examen sobre la base de elementos objetivos que permita concluir que su contenido no supone efectos significativos sobre el medio ambiente. 

El circuito del motor de Tenerife y su evaluación ambiental

El artículo 43 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) establece que la declaración de impacto ambiental de un proyecto perderá su vigencia y cesará en la producción de sus efectos si no se han iniciado las obras en el plazo de cuatro años. En tales casos, el promotor debe volver a iniciar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental o solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración en dos años más, siempre que no hubiera cambios sustanciales en los elementos esenciales en base a los cuales se emitió la declaración. 

 

En el Boletín Oficial de Canarias de 30 de septiembre de 2011 se publicó la declaración de impacto ecológico emitida por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC) sobre el proyecto “Complejo Deportivo del Centro Insular del Motor”, promovido por el Cabildo Insular de Tenerife. Dicha declaración, vinculante y condicionada, se refería al proyecto entonces presentado y establecía que cualquier cambio en éste debería ser sometida de nuevo al trámite ambiental. Además, en su condicionante 14 decía textualmente que “la presente Declaración de Impacto Ambiental caducará si no se comienza la ejecución del proyecto en el plazo de cinco años desde la notificación del acuerdo-resolución del órgano ambiental actuante al órgano promotor”. 

 

las Ordenanzas Provisionales y la evaluación ambiental

La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) crea un nuevo instrumento de ordenación denominado Ordenanzas Provisionales Municipales (OPM), “para responder a situaciones sobrevenidas que demanden una respuesta inmediata”, según se dice en el Preámbulo. Estas Ordenanzas pueden sustituir cualquiera de las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, salvo la clasificación de suelo); en tales casos, equivalen, pues, a una modificación del Plan vigente (normalmente del Plan General), pero con una tramitación que se supone que es más rápida: la propia de la legislación de régimen local y no la de la LSENPC. 

Conveniencia de simplificar el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica (1)

Como es sabido, la legislación básica española obliga a que todos los planes urbanísticos y territoriales sean objeto, en su proceso de elaboración y tramitación, de evaluación ambiental estratégica (EAE). La definición de plan (si bien mezclada con la de programa) según el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) es la siguiente: “conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Es una definición demasiado genérica pero ciertamente abarca la gran mayoría de instrumentos de ordenación territorial y urbanística de la Ley pues, en efecto, casi todos ellos establecen determinaciones que han de aplicarse en la autorización de actuaciones de transformación física (construcción) o funcional (uso) del territorio. Tal vez cabría excluir del concepto de planes los documentos que, aún siendo normativos, carecen de concreción espacial y se limitan a establecer disposiciones genéricas. Este criterio es el que tradicionalmente ha servido en la práctica profesional para distinguir planes de ordenanzas: los primeros establecen determinaciones de ordenación sobre las distintas partes del territorio ordenado (y, por tanto, requieren de soporte cartográfico), mientras que las segundas, al contener determinaciones sin referencia espacial, no incorporan planos. Por ejemplo, un plan general establece sobre cada una de las piezas con aprovechamiento que delimita las condiciones que deben cumplir las edificaciones (la altura máxima, edificabilidad, etc); en cambio, una ordenanza de edificación señala condiciones normativas cuya aplicación no depende del punto concreto del territorio. Si se aplicara este criterio a la relación de instrumentos de ordenación de la legislación canaria, resulta claro que los Planes Insulares, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, los Planes y Normas de los Espacios Naturales, los Planes Territoriales Parciales y Especiales, los Proyectos de Interés Insular y Autonómico (cuando comporten ordenación), los Planes Generales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes de Mejora y Modernización turística, serían todos ellos planes y estarían sometidos a evaluación ambiental. De otra parte, las Directrices de ordenación general y sectoriales (si se formulan con la indefinición cartográfica que tenían las promulgadas en 2003), las Normas técnicas de planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales de edificación o de urbanización no lo serían y no requerirían EAE. Las Ordenanzas Provisionales, tanto las insulares como las municipales, dado que su finalidad es modificar la ordenación territorial o urbanística vigente (que ha sido siempre establecida por un Plan), han de considerarse asimismo como planes y ser evaluadas ambientalmente. Finalmente, los Estudios de Detalle están expresamente excluidos de la EAE por la Ley canaria (artículo 150.2) y parece lógico que también lo estén los Catálogos Protección y de Impactos. 

El órgano ambiental en las modificaciones menores de planeamiento general que afectan a la ordenación estructural

El artículo 86.6 LSENPC establece que el órgano ambiental en los municipios menores de 100.000 habitantes será el órgano ambiental autonómico en los procedimientos de evaluación ambiental de la ordenación estructural de los planes generales así como en los casos de modificación sustancial de dichos planes generales. El “así como” equivale a la conjunción “y”, luego no cabe duda de que el legislador ha fijado dos supuestos en los que retira a los municipios menores de cien mil habitantes la competencia para evaluar ambientalmente sus planes (y para delegar esa evaluación en el órgano ambiental insular).