Una sentencia importante sobre las "actuaciones de dotación"

A principios de 2018, los propietarios del Centro Comercial Siam Mall, situado en el municipio de Adeje, presentaron una solicitud de modificación de la ordenación urbanística de la parcela que tenía por objeto aumentar la edificabilidad “para mejorar los servicios del centro comercial con nuevos negocios en beneficio de los vecinos y de los turistas”. Tras la correspondiente tramitación administrativa, esta modificación, que adopta la forma de un Programa de Actuación sobre el Medio Urbano (PAMU), es aprobada definitivamente por el Pleno Municipal y publicada en el Boletín Oficial de 17 de enero de 2022.

 

 

 

Modificación del planeamiento para "legalizar" una actuación pública (2)

Las determinaciones de los planes urbanísticos o territoriales responden a decisiones de interés público y deben motivarse en base a éste. Cualquier determinación –por ejemplo, que en una parcela concreta sea admisible implantar un uso concreto– ha de justificarse como la solución de ordenación más conveniente, siempre –insisto– desde la óptica del interés público. La forma de cumplir esta condición ineludible y esencial en la elaboración del planeamiento ha venido siendo plantear distintas alternativas de ordenación y seleccionando la más adecuada. Si bien en la actualidad se cree que la elaboración de alternativas fue introducida con la evaluación ambiental de los planes, lo cierto es que se venía exigiendo desde el Reglamento de Planeamiento de 1978, que se refería a esta metodología en varios artículos, definiendo la fase del Avance del Plan como el momento procedimental en el que se presentaban a la discusión pública. En Canarias, la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio (y el posterior Texto Refundido de 2000) obviaron esta exigencia. Sin embargo, en el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias (Decreto 55/2006) se recuperó señalando que “el Avance de los instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística constituye el documento informativo básico para exponer y evaluar las diferentes alternativas de ordenación planteadas a partir de los datos y criterios generales para un concreto territorio” (artículo 28.1). En el vigente marco legal se vuelve a recoger el requisito de plantear alternativas, si bien como contenido de los documentos ambientales y creando, a mi juicio, una cierta confusión en cuanto al alcance y finalidad de éstas.

Modificación del planeamiento para "legalizar" una actuación pública (1)

Cuando una Administración Pública decide ejecuta un proyecto que incumple el planeamiento vigente, la obra resultante queda en la situación que tradicionalmente se denominaba de fuera de ordenación. Hago un paréntesis para advertir que este supuesto no está claramente definido en la legislación canarias. Estos inmuebles no estarían en la situación legal de fuera de ordenación porque se erigieron con título habilitante. Pero tampoco responden a la situación de consolidación porque no son anteriores a la entrada en vigor del planeamiento respecto del cual resultan disconformes. En todo caso, parece evidente que, aunque sea a posteriori, lo que procede es “legalizar” dichas actuaciones; es decir, hacer que pasen a ser conformes con la ordenación urbanística.

Una interpretación de las actuaciones de dotación que lleva al absurdo

Como es sabido, el sistema del derecho urbanístico español está estrechamente vinculado al régimen jurídico del suelo. De hecho, como expresamente establece el artículo 26 de la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) siguiendo la doctrina constante de nuestro marco jurídico, el contenido del derecho de propiedad del suelo se concreta a través de la clasificación, categorización y calificación urbanística de los correspondientes terrenos. Dicho de otra forma, cuando un plan clasifica (y categoriza y califica) un terreno está asignando a su propietario un régimen específico de derechos y deberes. 

La modificación del planeamiento como consecuencia de la aprobación por el Gobierno de Canarias de un proyecto para el suministro de energía eléctrica

La Ley 11/1997 de regulación del sector eléctrico de Canarias, establece en su artículo 6bis (introducido en 2005 y modificado varias veces) que el Gobierno de Canarias puede decidir la ejecución de un proyecto para el suministro de energía eléctrica respecto del cual el Cabildo o el Ayuntamiento haya informado que es disconforme con el planeamiento. En tal caso, ordenará a la administración competente (según la disconformidad sea con el planeamiento municipal o con el insular) que proceda a adaptarlo para que la obra a ejecutar resulte conforme con el mismo. El procedimiento de este artículo 6 bis se viene usando de forma sistemática por el Gobierno y consiguientemente se acumulan varias órdenes de modificación del planeamiento (en el caso del Cabildo de Tenerife, del Plan Insular de Ordenación) que nunca se han realizado. 

La legitimación de la ampliación del matadero insular de Tenerife mediante una modificación del PIOT: ¿menor o sustancial?

El matadero insular de Tenerife fue calificado como sistema general insular por el Plan Territorial Especial de Ordenación de la actividad ganadera (PTEOAG), aprobado definitivamente por el Pleno del Cabildo el 19 de julio de 2006 (BOC de 4 de junio de 2007). El PTEOAG calificaba el recinto de sistema general dentro del sector urbanizable Guamasa 3 del Plan General de La Laguna (aprobado definitivamente en octubre de 2004). Dicho sector urbanizable –que, además, era calificado por el PTEOAG como polígono agropecuario insular- fue ordenado pormenorizadamente por un plan parcial municipal, aprobado definitivamente el 26 de diciembre de 2005; sin embargo, a la fecha, no se ha llevado a cabo la ejecución urbanizadora. En la imagen adjunta se recoge, a la izquierda, la ubicación del sector (por encima del aeropuerto de Los Rodeos) y a la derecha la ordenación urbanística del plan parcial; el recinto del sistema general vigente del matadero está delimitado en rojo en ambas.

 

 

 

Diferencias procedimentales entre la modificación sustancial y la modificación menor (aplicadas al Plan Insular)

La diferencia fundamental, en la práctica, entre una modificación sustancial y una menor radica en los procedimientos de tramitación: significativamente más largo y complejo el de la modificación sustancial. Ateniéndome a lo regulado tanto en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) como en el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC), paso a continuación a esquematizar los trámites y plazos (legales y previsibles) de ambos procedimientos. A estos efectos, el RPC distingue dos tramitaciones según el instrumento de planeamiento haya o no de someterse a evaluación ambiental estratégica (EAE) ordinaria. Nótese que la elección del procedimiento, en el caso de una modificación, no depende de que sea sustancial o menor, sino del tipo de EAE que le corresponda. Por regla general, las modificaciones sustanciales van por el ordinario y las menores por el simplificado (artículo 106.3 RPC); no obstante, no siempre es así ya que la procedencia de uno u otro procedimiento viene establecida con bastante precisión por la LEA, al margen del carácter de la modificación, que deriva de la normativa autonómica. Así, podría haber modificaciones sustanciales que admitieran EAE simplificada (poco probable) y también menores que hubieran de someterse a EAE ordinaria (no tan infrecuente). Hecha esta advertencia, supondré en lo que sigue que la tramitación de las modificaciones sustanciales sigue el procedimiento regulado en el capítulo IV del Título I del RPC y las menores no.

Las modificaciones de los planes insulares en la legislación canaria

La otra novedad de la LSENPC es que contempla específicamente las modificaciones de los planes insulares que en la legislación anterior solo se regulaban bajo el segundo supuesto que, con una redacción más genérica, consideraba revisión de los instrumentos de planeamiento territorial cuando se afectaban los elementos básicos de la ordenación territorial. Como ese texto ha quedado suprimido, lo que a mi juicio ha hecho el legislador de 2017 es identificar esos elementos básicos de la estructura territorial con la calificación de los sistemas generales y equipamientos estructurantes supramunicipales. Como esos elementos los debe determinar y localizar el Plan Insular (artículo 96.2.e), sólo éste puede ser objeto de modificación sustancial que consiste en la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes. Dicho sea de paso (aunque no pretendo ahora entrar en esa discusión), éste es un argumento más para defender que la “creación” de sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales solo puede hacerla el Plan Insular y no a través de planes territoriales especiales, cuya función no puede pasar de la “ordenación” de elementos previamente calificados como tales por el PIO (artículos 98.2 y 120.1). Lo relevante al objeto de este post es que, en el caso del planeamiento territorial (en concreto del plan insular), la LSENPC también reduce el alcance extensivo del antiguo artículo 46.1.b TRLOTENC limitando las modificaciones sustanciales a la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales.

Las modificaciones sustanciales y menores del planeamiento: de los orígenes a la LSENPC

Siempre he pensado que, para aplicar las normas, hay que entender su finalidad. No quiero decir que sea lícito interpretar una norma contradiciendo la literalidad de la misma. Lo que pasa es que, lamentablemente con demasiada frecuencia (al menos en el ámbito del derecho urbanístico), la redacción de las normas deja bastante que desear en cuanto a su precisión, de modo tal que es habitual que quepan varias interpretaciones. En esos casos es cuando procede atenerse a lo que con toda claridad establece el artículo 3.1 del Código Civil: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Por tanto, cuándo hemos de aplicar una norma cuya literalidad permite distintas interpretaciones, ha de elegirse aquélla que sea más congruente con el espíritu y finalidad del legislador (algo que no siempre es la pauta de conducta de los operadores jurídicos de nuestras administraciones públicas). Valga esta obviedad como introducción a la discusión sobre un caso concreto que tiene que ver con la distinción legal de dos tipos de modificaciones del planeamiento.