Compatibilidad de uso residencial y uso turístico, ¿para contribuir a resolver el problema de la vivienda? (1)

El artículo 9 del Decreto Ley 1/2024 de 19 de febrero de medidas urgentes en materia de vivienda merece un examen atento, empezando por el análisis sintáctico. La primera frase reza textualmente lo siguiente: “En los suelos urbanizables ordenados, en los que existan una o varias parcelas sin edificar, en los que, conforme al planeamiento urbanístico municipal, se admita el uso mixto turístico y residencial o los declare compatibles, se podrán destinar en su totalidad a uso residencial, siempre que, al menos, un tercio de la edificabilidad se destine a la construcción de viviendas protegidas de promoción privada”. 

El régimen de fuera de ordenación. La normativa estatal (1)

El término “fuera de ordenación” aparece en el artículo 48 de la Ley del Suelo de 1956, cuya redacción se mantuvo idéntica en el Texto Refundido de 1976 (artículo 60). También se conservó la misma redacción en el Texto Refundido de 1992 (artículo 137) pero este artículo fue derogado mediante la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, no por su contenido sino debido a la atribución de norma supletoria. Consiguientemente, el artículo 60 TR-76 sigue vigente, si bien con carácter subsidiario (me referiré a esto más adelante). Tres son los aspectos que me interesa resaltar de esa primera regulación:

La duración de la evaluación ambiental estratégica simplificada

Como ya expuse en el anterior post, el procedimiento simplificado de la evaluación ambiental estratégica (EAE) de los planes fue creado por el legislador español para dilucidar si los instrumentos de ordenación para los que la Directiva europea no exigía evaluación ambiental tenían o no efectos significativos sobre el medio ambiente (y en caso afirmativo someterlos al procedimiento ordinario). La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) preveía que este procedimiento debía ser suficientemente ágil, estableciendo un plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar para que el órgano ambiental adoptara la pertinente decisión mediante la emisión del informe ambiental estratégico (artículo 31 LE). Este artículo, sin embargo, no tiene carácter básico, lo que permitía a las Comunidades Autónomas modificar el plazo. El artículo 116.1 del Reglamento de Planeamiento de Canarias lo fija en cuatro meses desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos preceptivos. Ahora bien, ¿se viene cumpliendo este plazo máximo en Canarias? 

 

¿Deben todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística someterse a evaluación ambiental estratégica?

Como es sabido, la evaluación ambiental estratégica (EAE) surge con la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En su artículo 3.2º se dice que se evaluarán ambientalmente los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, a senso contrario, para el legislador europeo no requerirían EAE aquellos planes que carezcan de efectos significativos sobre el medio ambiente. Ahora bien, en el artículo 3.2 de la Directiva se establece que se llevará a cabo la evaluación ambiental de todos los planes que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Es decir, la Directiva asume que todos los planes territoriales y urbanísticos que establezcan el marco para la autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto (en la terminología de la legislación española) pueden, en principio, tener efectos significativos sobre el medio ambiente. No obstante, la Directiva encomienda a los Estados miembros que decidan si excluyen de la EAE los planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y las modificaciones menores de los planes anteriores. El criterio que habían de respetar las legislaciones estatales para excluir planes de la EAE había de ser siempre que éstos no tuvieran efectos significativos sobre el medio ambiente. En tal sentido, la jurisprudencia europea (STJUE de 10 de septiembre de 2015) ha declarado que la exclusión de un plan de la EAE debe obedecer a un examen sobre la base de elementos objetivos que permita concluir que su contenido no supone efectos significativos sobre el medio ambiente. 

Un ejemplo sobre la actuación de los funcionarios en materia de ordenación territorial

Uno de los objetivos de la vigente Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) es el propiciar la generación de rentas adicionales a la actividad de los profesionales del sector agrario, admitiendo la implantación de los que denomina “usos complementarios” en las fincas en cultivo. Entre estos usos, la Ley contempla los turísticos alojativos, siempre en edificaciones preexistentes y con unos máximos de superficie edificada (250 m2c) y capacidad (6 camas o 3 unidades alojativas). Ahora bien, ese mismo artículo señala que “corresponde al planeamiento insular su admisión y regulación”, lo que se ha interpretado –al menos en el Cabildo de Tenerife– que, como el Plan Insular no contempla ninguna regulación al respecto, no cabe de momento autorizar ninguna iniciativa que, promovida por un agricultor profesional con la finca en explotación agraria, consista en reformar una edificación preexistente para destinarla al alojamiento turístico. Esa interpretación restrictiva parece quedar avalada con lo que al respecto dice el Preámbulo de la Ley: “… serán los planes insulares de ordenación los que los puedan contemplar o no y, en su caso, concretar en qué ámbitos territoriales …”. 

 

La ordenación territorial y urbanística y los funcionarios públicos

La ordenación del territorio y el urbanismo son, como es bien sabido, funciones públicas. Es decir, ordenar el territorio (en sus diversas escalas y ámbitos) corresponde a las distintas esferas de la Administración Pública. Consiguientemente, la elaboración, tramitación y aprobación de los instrumentos mediante los cuales se ejerce la actividad de ordenación del territorio corresponde, en principio, a la Administración Pública, sin perjuicio de que la redacción de aquéllos pueda delegarse en profesionales externos, pero siempre bajo la dirección pública. Estas afirmaciones elementales estaban explícitamente establecidas en la anterior legislación urbanística canaria (artículos 2 a 7 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias) y aunque con menos desarrollo e insistencia, siguen recogidas en la vigente Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC). No podía ser de otra manera porque se trata de un principio básico y originario del ordenamiento jurídico español. 

Las cifras “gruesas” del crecimiento de la oferta turística en el Sur de Tenerife

Buscando otra cosa, me topo en Internet con el diario de sesiones del parlamento de Canarias correspondiente al segundo día de la sesión plenaria dedicada al debate de investidura del candidato a presidente de gobierno, el 29 de julio de 1987. En la intervención de Jerónimo Saavedra –una dura crítica al programa de gobierno expuesto por el candidato Fernando Fernández– leo lo que sigue: “… por primera vez se puso límite y freno al crecimiento desmedido en los sectores especulativos en la pasada legislatura (durante la que él habría sido el presidente de Canarias) y ahí está el ejemplo –por citar uno– de los cinco municipios del sur de Tenerife, que solicitaban la autorización o la aprobación de la Comisión Regional de Urbanismo de 475.000 nuevas camas, y que fueron aprobadas 345.000; hay, por consiguiente, una reducción, que todavía no ha satisfecho a algún municipio …”

El informe de impacto de género en el planeamiento (2)

La evaluación del impacto de género de una disposición tiene por objeto determinar si la misma supone implicaciones negativas respecto del objetivo transversal de garantizar el principio de igualdad entre mujeres y hombres y, en tal caso, incorporar las correcciones necesarias para suprimirlas. Por ello, ya desde la primera Guía para la evaluación del impacto en función del género elaborada en 1997 por la Comisión Europea, la primera cuestión que hay que plantearse al abordar el análisis de una disposición es si la misma es pertinente respecto del género. En tal sentido, las Directrices para la elaboración y contenido básico del informe de impacto de género, aprobadas por el Gobierno de Canarias en 2017, señalan que “se entenderá que es pertinente al género el proyecto de norma o plan, cuando afecte a personas físicas o jurídicas u órganos colegiados, pueda influir en la ruptura del rol y los estereotipos de género e incida directa o indirectamente sobre el acceso y el control de los recursos materiales o inmateriales, comprobando a tal fin si las diferencias en la situación de partida de hombres y mujeres en el ámbito sectorial pueden convertirse en desigualdades a través de la aplicación de la disposición aprobada”.

 

La Ley de Telecomunicaciones y el planeamiento (2)

El análisis de la evolución de las leyes de telecomunicaciones estatales en lo relativo a sus disposiciones sobre el planeamiento territorial y urbanístico ofrece algunas reflexiones de interés. 

 

La Ley de Telecomunicaciones y el planeamiento (1)

A finales del pasado mes de junio, las Cortes aprobaron la Ley 11/2022 General de Telecomunicaciones (LGT). El objeto de esta norma –tal como se declara en su primer artículo– es regular “la instalación y explotación de las redes de comunicaciones electrónicas, la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas, sus recursos y servicios asociados, los equipos radioeléctricos y los equipos terminales de telecomunicación”. En principio uno pensaría que poco ha de influir en la ordenación urbanística y, en concreto, en la elaboración de los planes; no es así, sin embargo. El artículo 49 –denominado “Colaboración entre Administraciones públicas en la instalación o explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas”– tiene por objeto impedir que las restantes administraciones públicas (comunidades autónomas, cabildos y ayuntamientos) dificulten a través de sus normas y planes (se mencionan expresamente los urbanísticos) que los operadores de servicios de telecomunicaciones actúen según les convenga. Para ello –en lo que nos interesa– establece unos requisitos de contenido a los planes y además, en el artículo 50 ("Mecanismos de colaboración entre el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y las Administraciones públicas para la instalación y explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas"), exige que los planes territoriales y urbanísticos que afecten a la instalación o explotación de las redes públicas de comunicaciones electrónicas y recursos asociados cuenten previamente a su aprobación con un informe vinculante del Ministerio.

 

Actuaciones urbanizadoras en el suelo rústico de Canarias

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) distingue dos tipos de actuaciones en el suelo rústico. De un lado, las que consisten en implantar usos ordinarios, entendidos como tales los que son propios de dicha clase de suelo así como los complementarios a aquéllos; la ejecución de estas actuaciones forma parte del derecho de los propietarios de los terrenos rústicos (artículo 36 LSENPC). De otra parte, las que consisten en la implantación de usos denominados de interés público o social (mejor, no ordinarios) que son los restantes. Estos últimos, en tanto su admisibilidad es una concesión derivada de la actividad pública (no forman parte del derecho de los propietarios), generan una plusvalía que, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución española, es objeto de un canon regulado en el artículo 38 LSENPC. 

 

Conveniencia de simplificar el procedimiento de la evaluación ambiental estratégica (1)

Como es sabido, la legislación básica española obliga a que todos los planes urbanísticos y territoriales sean objeto, en su proceso de elaboración y tramitación, de evaluación ambiental estratégica (EAE). La definición de plan (si bien mezclada con la de programa) según el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) es la siguiente: “conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Es una definición demasiado genérica pero ciertamente abarca la gran mayoría de instrumentos de ordenación territorial y urbanística de la Ley pues, en efecto, casi todos ellos establecen determinaciones que han de aplicarse en la autorización de actuaciones de transformación física (construcción) o funcional (uso) del territorio. Tal vez cabría excluir del concepto de planes los documentos que, aún siendo normativos, carecen de concreción espacial y se limitan a establecer disposiciones genéricas. Este criterio es el que tradicionalmente ha servido en la práctica profesional para distinguir planes de ordenanzas: los primeros establecen determinaciones de ordenación sobre las distintas partes del territorio ordenado (y, por tanto, requieren de soporte cartográfico), mientras que las segundas, al contener determinaciones sin referencia espacial, no incorporan planos. Por ejemplo, un plan general establece sobre cada una de las piezas con aprovechamiento que delimita las condiciones que deben cumplir las edificaciones (la altura máxima, edificabilidad, etc); en cambio, una ordenanza de edificación señala condiciones normativas cuya aplicación no depende del punto concreto del territorio. Si se aplicara este criterio a la relación de instrumentos de ordenación de la legislación canaria, resulta claro que los Planes Insulares, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, los Planes y Normas de los Espacios Naturales, los Planes Territoriales Parciales y Especiales, los Proyectos de Interés Insular y Autonómico (cuando comporten ordenación), los Planes Generales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes de Mejora y Modernización turística, serían todos ellos planes y estarían sometidos a evaluación ambiental. De otra parte, las Directrices de ordenación general y sectoriales (si se formulan con la indefinición cartográfica que tenían las promulgadas en 2003), las Normas técnicas de planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales de edificación o de urbanización no lo serían y no requerirían EAE. Las Ordenanzas Provisionales, tanto las insulares como las municipales, dado que su finalidad es modificar la ordenación territorial o urbanística vigente (que ha sido siempre establecida por un Plan), han de considerarse asimismo como planes y ser evaluadas ambientalmente. Finalmente, los Estudios de Detalle están expresamente excluidos de la EAE por la Ley canaria (artículo 150.2) y parece lógico que también lo estén los Catálogos Protección y de Impactos. 

Enésima anulación de un plan urbanístico canario

Me entero hoy de que el Tribunal Superior de Justicia de Canarias (TSJC) ha emitido sentencia anulando el Plan de Modernización Turística (PMM) del Veril, en Gran Canaria, que tenía por objeto posibilitar la implantación de un parque acuático en el Sur de la Isla. La sentencia se fundamenta en el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (norma estatal promulgada en 2001) que establece que cuando los planes (entre ellos los urbanísticos, como es el caso) comporten nuevas demandas de recursos hídricos, previamente a su aprobación la Confederación Hidrográfica (aquí el Consejo Insular de Aguas de Gran Canaria) debe pronunciarse expresamente sobre la existencia o no de recursos suficientes. Si bien el Consejo Insular emitió informe a ese PMM, no se refirió en absoluto a la suficiencia de recursos hídricos para atender la demanda de agua que habría de generar el parque acuático que el plan calificaba. De otra parte, parece que tampoco había ninguna argumentación en la Memoria del PMM referente a las demandas hídricas y si los recursos disponibles eran bastantes a tales efectos.