Una interpretación de las actuaciones de dotación que lleva al absurdo

Como es sabido, el sistema del derecho urbanístico español está estrechamente vinculado al régimen jurídico del suelo. De hecho, como expresamente establece el artículo 26 de la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) siguiendo la doctrina constante de nuestro marco jurídico, el contenido del derecho de propiedad del suelo se concreta a través de la clasificación, categorización y calificación urbanística de los correspondientes terrenos. Dicho de otra forma, cuando un plan clasifica (y categoriza y califica) un terreno está asignando a su propietario un régimen específico de derechos y deberes. 

El índice de calidad de vida: la capacidad del planeamiento

Determinada la superficie de suelo con calificación dotacional pública en un ámbito urbano, pareciera lo más lógico dividirla entre la población para establecer la cuantía del índice de calidad de vida, expresada en m2s/habitante (así lo hice en el primer párrafo del anterior post). Sin embargo, este método presenta algunos problemas. En primer lugar, la población de un barrio no resulta directamente de las determinaciones del planeamiento. Los planes a veces pueden fijar el número máximo de viviendas, aunque ésta no es una determinación habitual en los suelos urbanos consolidados (precisamente en los que se producen las actuaciones de dotación que es sobre las que se aplica el índice de calidad de vida); en todo caso, nunca el número de habitantes. De otra parte, en las partes consolidadas de la ciudad, el número de viviendas (y, consiguientemente, de habitantes, dependerá de la cambiante distribución y complejidad de los usos). Pero es que también los usos no residenciales deben generar, para una adecuada calidad de la vida urbana, superficies dotacionales. En resumen, que para que el índice de calidad de vida sirva como indicador generalizable y homogéneo no parece que en el denominador de la expresión que lo define haya de ponerse la capacidad del plan en número de habitantes.

El índice de calidad de vida: las dotaciones existentes

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su artículo 54 que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar. Aunque no define ni regula este nuevo término –índice de calidad de vida– parece claro que el mismo debe expresar la relación entre la superficie de las dotaciones existentes y la capacidad del plan. Así, por ejemplo, si en un determinado barrio viven 5.000 personas y hay 2,5 hectáreas de suelo dotacional, podríamos decir que el índice de calidad de vida es de 5 m2s/habitante. Si ese mismo barrio aumenta su población (por ejemplo, pasa a tener 6.250 habitantes) sin que cambie la superficie de suelo dotacional de que dispone, es obvio que el índice de calidad de vida disminuirá (en el ejemplo, pasaría a ser de 4 m2s/habitante). Para que, como exige la Ley, ese índice no empeore, habría que haber aumentado la superficie dotacional del barrio hasta contar con 31.250 m2s. 

¿De dónde ha salido el índice de calidad de vida?

El artículo 54 de la Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), al referirse a los deberes de las personas propietarias en actuaciones de dotación, establece que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas "se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar". El legislador canario introduce un término nuevo —índice de calidad de vida— sin antecedentes (que yo sepa) en ninguna norma legal de las restantes comunidades autónomas. Sí es verdad que en casi todas las leyes urbanísticas se hacen varias referencias a la calidad de vida, pero siempre en sentido genérico, como uno de los objetivos de la acción pública. Pero en ninguna aparece el término índice que implica un indicador cuantitativo con aplicación normativa concreta: verificar el cumplimiento de las obligaciones de cesión de los propietarios. El caso es que me picó la curiosidad: ¿de dónde proviene este nuevo parámetro urbanístico?

Actuaciones urbanizadoras en el suelo rústico de Canarias

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) distingue dos tipos de actuaciones en el suelo rústico. De un lado, las que consisten en implantar usos ordinarios, entendidos como tales los que son propios de dicha clase de suelo así como los complementarios a aquéllos; la ejecución de estas actuaciones forma parte del derecho de los propietarios de los terrenos rústicos (artículo 36 LSENPC). De otra parte, las que consisten en la implantación de usos denominados de interés público o social (mejor, no ordinarios) que son los restantes. Estos últimos, en tanto su admisibilidad es una concesión derivada de la actividad pública (no forman parte del derecho de los propietarios), generan una plusvalía que, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución española, es objeto de un canon regulado en el artículo 38 LSENPC. 

 

El aprovechamiento en las distintas clases de suelo

Desde la primera Ley del Suelo de 1956, el sistema jurídico del urbanismo español se ha basado en que la Administración Pública (normalmente, los Ayuntamientos) “concedían” a los propietarios de suelos rústicos el derecho a urbanizarlos. A cambio de ello, los propietarios, además de urbanizar a su costa y ceder terrenos para dotaciones y espacios libres públicos locales, debían pagar al municipio un porcentaje del aprovechamiento urbanístico. Esta cesión del aprovechamiento (tasada actualmente en un 15%) tiene su base en el precepto constitucional (artículo 47) que exige la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. La manera más exacta de cuantificar las plusvalías que genera una clasificación de suelo urbanizable —el modo “ortodoxo” mediante el cual se concede a los propietarios el derecho a urbanizar sus terrenos— sería determinando la diferencia de precio de los terrenos después y antes de la acción urbanística pública; es decir, de la aprobación del plan que los clasifica. No es exactamente así como lo regula la actual Ley pero, al margen del procedimiento de cálculo (que no es lo que ahora nos interesa), lo que importa resaltar es que uno de los fundamentos de la legislación urbanística española y canaria es que la comunidad debe participar en las plusvalías (incremento del valor de la propiedad) derivado de la actuación pública. 

 

Aprovechamiento urbanístico: una introducción

Es una obviedad que el precio del suelo depende directamente de lo que puede hacerse en él. Y lo que se puede hacer en cada terreno lo establecen los planes de urbanismo. Consecuentemente, son los planes los que marcan en una grandísima medida el precio de cada terreno. No estoy diciendo que no intervenga el mercado (ente misterioso y muy mitificado por algunos) en los precios inmobiliarios, pero éste opera dentro de los márgenes normativos del planeamiento. En un suelo rústico, por ejemplo, en el que esté prohibida la construcción de vivienda, el precio del terreno no se puede determinar como si se pudiera edificar una casa. Simplemente esos terrenos quedan excluidos del mercado del suelo residencial. Al menos en teoría, porque es sabido que la posibilidad, muy ilegal que sea, de construir incumpliendo la norma siempre existe, pero abordar ese asunto no es objeto de esta entrada. 

Valoración de terrenos dotacionales en suelo urbano consolidado

Los terrenos privados que el planeamiento urbanístico califica como dotacionales públicos han de cambiar de propietario (de privado a público) en ejecución del Plan. Si estos terrenos se disponen en suelo urbanizable o urbano no consolidado, lo normal es que el Ayuntamiento los obtenga mediante cesión gratuita como parte de los deberes de la propiedad. Cuando están en suelo urbano consolidado (SUCO), en cambio, lo habitual es que se prevea la expropiación (aunque en la actualidad caben otras opciones) y, por tanto, es necesario determinar el valor del justiprecio. Una parcela en SUCO que cuenta con aprovechamiento lucrativo se valora multiplicando la superficie edificable (m2c) resultante de las condiciones del Plan por el valor de repercusión (€/m2c) que tiene en el mercado inmobiliario el uso pormenorizado también asignado por el Plan. Pero un terreno calificado como parque, por ejemplo, carece obviamente de aprovechamiento; lo que dice el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) es que, para valorarlo, se le asigne la edificabilidad media y el uso mayoritario del ámbito espacial homogéneo.