Afectar un conjunto histórico

Refiriéndose a los plazos de prescripción, el artículo 361.5 LSENPC establece que “las limitaciones temporales establecidas en los apartados anteriores no regirán para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de las actuaciones de construcción o edificación cuando hayan sido ejecutadas o realizadas afectando a bienes catalogados o declarados de interés cultural en los términos de la legislación sobre patrimonio histórico”. Es decir, para que la Administración pueda imponer la demolición de una obra pasados cuatro años de su finalización (plazo general), ésta debe haber afectado bienes catalogados o declarados BIC; en caso contrario, su potestad de restablecimiento de la legalidad habría prescrito. Pero, ¿qué es afectar?

El verbo afectar (y sus derivados) tiene varios y distintos significados, incluso en el ámbito jurídico, aunque de las doce acepciones que aporta la última versión del Diccionario de la Real Académica (DRAE), solo dos pueden encajar en el contexto del precepto legal citado: la 5ª –menoscabar, perjudicar, influir desfavorablemente– y la 6ª –producir alteración o mudanza en algo–. Pero, además del diccionario, conviene encontrar otras redacciones, a ser posible legales, en que se halle el término "afectar" en expresiones gramaticalmente equivalentes a la del artículo 361.5 LSENPC y cuyo significado sea más claro. Se trata de buscar, en concreto, textos en los que una actuación “afecte” a algo material (a un espacio, a un inmueble). 

Quizá sea en el ámbito de la normativa ambiental donde hallemos los ejemplos más útiles para precisar el alcance semántico del término “afectar”. Así, tanto la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (LPNB) como la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) usan este término en relación a la exigencia o no de someter a evaluación ambiental los planes, programas o proyectos que puedan afectar a la Red Natura 2000. En los artículos 46.4 LPNB y 8.5 LEA señalan que una actuación debe someterse a evaluación cuando pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitat del espacio en cuestión. De la lectura de la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico referida a la evaluación de afecciones sobre los espacios de la Red Natura 2000 se desprende que una actuación (sea plan o proyecto) “afecta” cuando produce efectos perjudiciales sobre el Espacio, cuando ocasiona pérdida de su integridad ecológica. Esa misma acepción es la que mejor encaja al leer el principio inspirador de la LPNB identificado con la letra g) en el artículo 2: “La precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales o especies silvestres”; es decir precaución ante aquellas actuaciones que puedan perjudicar. Hay más ejemplos que no voy a poner para no aburrir. La conclusión razonable es que afectar –un espacio protegido ambientalmente– equivaldría a la acepción 5ª de la RAE: “Menoscabar, perjudicar, influir desfavorablemente”. 

De lo anterior se deduce que para que una actuación afecte a un espacio de la Red Natura 2000 no basta que se localice en su interior. Si la actuación es beneficiosa o inocua sobre la integridad ecológica del Espacio no lo afecta, por más que se ubique dentro de éste. En cambio, una actuación exterior a un espacio Natura 2000 puede tener efectos perjudiciales sobre el mismo y, por lo tanto, lo afectaría. Creo que esta es la interpretación correcta del término afectar en la normativa ambiental –en congruencia, de otra parte, con la Directiva Hábitats del Consejo de las Comunidades Europeas–. “Afectar algo” no es lo mismo que “localizarse dentro de ese algo”. Sin embargo, la interpretación habitual es que son sinónimos, seguramente porque es mucho más sencillo comprobar si la actuación está dentro o fuera que preguntarse razonadamente si la misma está o no menoscabando a lo que se supone que afecta. 

Me parece sobradamente justificado extender la conclusión sobre el significado de “afectar” referido a los espacios Red Natura 2000 a los bienes catalogados o declarados de interés cultural y, más en concreto, a los Conjuntos Históricos. En ambos casos, lo que puede ser afectado es un ámbito con unos valores que lo han hecho merecedor de estar legalmente protegido: valores ecológicos en los espacios Red Natura 2000, valores culturales en los Centros Históricos. Consiguientemente, una obra de construcción o edificación realizada en el interior de un Centro Histórico afectará a éste si menoscaba o perjudica los valores objeto de protección, su integridad patrimonial. En caso contrario, esa actuación no afectará al Centro Histórico y, por tanto, en el caso de que haya sido ilegal, la potestad de la Administración para el restablecimiento de la legalidad prescribirá a los cuatro años. 

Obviamente, que una obra afecte o no a un bien declarado de interés cultural como es un Centro Histórico tiene consecuencias importantísimas. Por tanto, para que la Administración sostenga la imprescriptibilidad de su potestad de restablecimiento de la legalidad respecto de una actuación dentro de un Centro Histórico es absolutamente imprescindible que argumente qué valores han sido menoscabados con la misma, en qué y cómo se ha “afectado” la integridad patrimonial del BIC. Lo que no es admisible, desde luego, es que por el simple y elemental hecho de que la actuación se sitúe dentro del Centro Histórico se dé por sentado, sin ninguna argumentación, que lo afecta.

Pues bien, hecha la discusión teórica, me referiré a un caso real. En 2004, se derrumbó el tejado de un pequeño cuarto auxiliar (25 m2) en la huerta trasera de una edificación situada en el interior de un Conjunto Histórico canario. El propietario sustituyó las vigas de madera podridas por otras nuevas y retejó con la tejas originales, de modo que vino a restituir el inmueble tal como estaba antes. Aunque es discutible, asumamos que la actuación no estuvo amparada por licencia y, por tanto, sería una infracción urbanística. De hecho ésa sería –de serlo– la única infracción urbanística porque cuando se hicieron las obras (antes de que se aprobara el preceptivo Plan Especial de Protección) eran plenamente compatibles con la ordenación vigente. Además –aunque tampoco esto es objeto de este post– rehacer la cubierta derrumbada formaba parte del deber legal de conservación del propietario. En síntesis, el acto realizado en sí mismo, sin considerar que estuviera amparado o no por licencia, no es “malo”; yo diría que todo lo contrario: si se cae una cubierta lo que hay que hacer es reconstruirla. 

En 2018 –¡12 años después de que se hubieran ejecutado las obras de la cubierta de ese pequeño cuarto auxiliar!– el Ayuntamiento inicia un expediente de restablecimiento de la legalidad sobre esa actuación. No inicia un procedimiento sancionador porque es obvio que la presunta infracción ha prescrito (por cierto, en ningún momento califica la gravedad de la infracción). Pero lo que no ha prescrito, según ellos, es la potestad municipal de restablecer el orden jurídico alterado. Además los funcionarios interpretan que las obras no son legalizables –algo también muy discutible– y concluyen que restablecer la legalidad implica que el propietario demuela la cubierta y deje la edificación sin techo (o, mejor, que demuela todo el cuarto).

A mi modo de ver el procedimiento que está tramitando el Ayuntamiento –lleva ya casi cuatro años– es un completo disparate, plagado de incorrecciones jurídicas pero, sobre todo, de atentados contra el sentido común. Pero aunque hay materia para escribir varios artículos, ahora se trata solo del asunto de la imprescriptibilidad. Desde el inicio del procedimiento se afirmado que la potestad de restablecer la legalidad respecto de esas obras no ha prescrito porque las mismas se han realizado dentro del Conjunto Histórico y, por lo tanto, es de aplicación el artículo 361.5 LSENPC. Pero nunca han argumentado en qué y cómo afectan las obras al BIC, aunque el propietario ha alegado en varias ocasiones al respecto. Lo cierto es que a la fecha de declaración del Conjunto Histórico, el cuarto en el que se han realizado las obras, tenía la cubierta tal como la tiene ahora. Lo que afectó la integridad del Conjunto Histórico fue el derrumbe de la cubierta, no su reconstrucción. Si hay un mínimo de sentido común –y de buena fe– es obligado concluir que las obras de reparación de la cubierta no menoscabaron en nada (más bien al contrario) la integridad del patrimonio cultural objeto de protección; es más, ni siquiera produjeron alteración o mudanza (5ª acepción del DRAE) en el Conjunto Histórico, sino que corrigieron el cambio generado por el derrumbe. Así que en absoluto puede entenderse que dichas obras afectaran al bien declarado de interés cultural (el Conjunto Histórico) y, por lo tanto, la potestad de la administración de restablecer la legalidad ha prescrito.