Los propietarios de un edificio colindante –molestos porque la Biblioteca les quitaba vistas al mar– recurrieron la licencia y el Tribunal Superior de Justicia de Canarias la anuló en sentencia de 10 de octubre de 2002. Estado y Ayuntamiento de Las Palmas presentan entonces sendos recursos de casación y el Tribunal Supremo los desestima confirmando la nulidad de la sentencia (STS de 4 de julio de 2006). La nulidad de la licencia obedeció –según leo en la sentencia del TS– a que el proyecto desbordaba el ámbito de la parcela calificada como equipamiento de sistema general por el PGO de 1989 y se extendía sobre el suelo colindante calificado como espacio libre público. Estas alteraciones del Plan supusieron incrementar la parcela de la biblioteca en 580 m2 y disminuir 817 m2 del espacio libre público, variaciones que representan en torno al 20% del área afectada. Se trata, en el fondo, de ajustes en la distribución de los usos públicos calificados por el PGO que podrían haberse legitimado mediante un Plan Especial, tal como parece que se sugirió en algún informe municipal pero que nunca se realizó. En mi opinión, la situación resultante no supone un empeoramiento de la ordenación urbanística. Sin embargo, los tribunales no entran a graduar estos aspectos al dictar las sentencias. La licencia iba contra el planeamiento –mucho o poco les es irrelevante– y, consiguientemente se declara su nulidad.
Para entonces el Ayuntamiento de Las Palmas había procedido a revisar el PGOU, que se aprobó definitivamente en 2001 y cuatro años después la adaptación básica del mismo al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias. En la nueva ordenación urbanística se recogía la Biblioteca tal como había sido edificada. Así, cuando en 2007 los mismos demandantes solicitaron que se ejecutase la sentencia (por supuesto, no se había hecho nada al respecto), el Ayuntamiento alegó que se estaba ante un supuesto de inejecución material por ser conforme al planeamiento. Este argumento fue estimado en primera instancia en 2008 por el TSJC que acordó la no nulidad del PGOU en el ámbito de la parcela, que la sentencia era inejecutable y que, por tanto, su cumplimiento debía verificarse mediante indemnización sustitutoria. En este marco, el Ayuntamiento de Las Palmas y el Ministerio acordaron que el Estado asumiría las indemnizaciones a los recurrentes (valorándose el daño que el edificio les había causado) y la Biblioteca se mantendría intocable.
Sin embargo, los afectados recurrieron en casación y el Supremo, en sentencia de 17 de noviembre de 2010, falló que la ordenación de la parcela, en la que se sitúa el edificio de la Biblioteca Pública del Estado es nula de pleno derecho por haberse aprobado para eludir el cumplimiento de la referida sentencia de fecha 10 de octubre de 2002 , la que debe ejecutarse inmediatamente con demolición de lo construido al amparo de la licencia municipal anulada por dicha sentencia”. El Tribunal no hacía sino aplicar lo dispuesto en el artículo 103.4 de la Ley 29/1988 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que reza que “serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”. De modo que el tema parecía definitivamente resuelto y la Biblioteca condenada a la picota.
No obstante, el Ayuntamiento perseveró en su inactividad pese a ser requerido repetidamente por el TSJC para que ordenase la demolición. A principios de 2012 presentó escrito ante el TSJC solicitando que se declarase la imposibilidad legal de ejecutar la sentencia, esta vez con el argumento de que la Biblioteca formaba parte del Patrimonio Histórico español conforme a la Ley 16/1985 (el artículo 60.1 de la Ley de Patrimonio Histórico español establece que “quedarán sometidos al régimen que la presente Ley establece para los Bienes de Interés Cultural los inmuebles destinados a la instalación de Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad estatal”). Un mes después, en marzo de 2012, el Ayuntamiento insistió ante la Sala pidiendo la suspensión de la demolición porque había llegado a un acuerdo transaccional con los propietarios afectados”. Ambas solicitudes fueron denegadas, de modo que en 2013 el Ayuntamiento y el Estado presentaron sendos recursos de casación.
En su sentencia de 16 de mayo de 2014, el Supremo señala en primer lugar que el argumento de que la Biblioteca forma parte del Patrimonio Histórico español debía haberse esgrimido antes porque “la ejecución de una sentencia firme no puede quedar supeditada indefinidamente a la promoción sucesiva de incidentes de imposibilidad legal o material de ejecución por causas existentes al momento de haberse promovido el primero”. Aún así, a pesar de que esto habría bastado para inadmitirlo, el Tribunal entra a valorar ese argumento y afirma que “encubre un fraude de ley por tratar de aplicar al supuesto enjuiciado la literalidad de unos preceptos promulgados con otra finalidad”. La finalidad del precepto legal invocado por el Ayuntamiento de Las Palmas es amparar las bibliotecas de titularidad del Estado construidas legalmente y no legitimar “la construcción de un edificio de nueva planta contrario a las disposiciones urbanísticas aplicables, y que, entre otras infracciones, ha eliminado zonas verdes y constituye una pantalla arquitectónica que cercena las vistas del litoral”.
En cuanto a la petición de sustituir la demolición por una indemnización de daños y perjuicios por haber llegado a un acuerdo con los propietarios, el Tribunal se muestra contundente calificando tal pretensión de ilegal porque “el cumplimiento de la legalidad urbanística ni está sometido a la disponibilidad de las partes ni puede, por eso mismo, ser objeto de transacción”. Por otra parte, el Supremo desmiente es pretendido acuerdo con los propietarios porque estos se han personado en el proceso solicitando la desestimación del recurso y la ejecución de la sentencia. Después de leer esta última sentencia del alto tribunal, me quedo con la impresión de que los magistrados estaban ya irritados por el comportamiento de los munícipes grancanarios, por su empecinamiento pertinaz en no cumplir las sentencias firmes. Aun así, dos de los cinco magistrados emitieron un voto particular en el que defendían que, ante supuestos excepcionales como éste, el cumplimiento de la legalidad urbanística podría lograrse más eficaz y satisfactoriamente con fórmulas alternativas a la demolición.
Si yo hubiera sido uno de esos magistrados, también me habría adherido a ese voto particular, pero no se trata ahora de valorar sobre opciones alternativas para restablecer la legalidad urbanística, discusión que, por otra parte, sería muy conveniente ya que en no pocos casos la demolición es una solución desproporcionada y excesivamente dañina. Pero es que, aunque no estemos de acuerdo con las sentencias, el Estado de Derecho exige como requisito consustancial a su propia existencia el deber ineludible de cumplirlas. Sin duda el Ayuntamiento de Las Palmas tenía sobrados motivos de interés público para intentar salvar la Biblioteca del Estado. Sin embargo, por muy loables que fueran sus fines, no parece de recibo que hubiera mantenido durante tantos años lo que es difícil no calificar de desobediencia, prolongando su inactividad y buscando justificarla con argumentos que –estoy seguro– sabían de antemano que no podrían prosperar. Y ante este comportamiento es que me planteé la duda sobre cuánto tiempo ha de transcurrir para que no se pueda exigir el cumplimiento de una sentencia.
Resulta que el asunto tiene su miga pero, tras bucear un poquillo, encuentro un extenso artículo de Santiago González-Varas Ibáñez, catedrático de derecho administrativo de la Universidad de Alicante, que más o menos corrige mi ignorancia. Así, la STS de 18 de noviembre de 2009 establece el plazo de 15 años para instar un derecho reconocido en sentencia firme (plazo general de prescripción establecido en el artículo 1964 del Código Civil y no el de 5 años de caducidad que para interponer la demanda ejecutiva prevé el artículo 518 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil). Naturalmente, este plazo queda interrumpido cada vez que se presentan recursos (como en los tiempos muertos del baloncesto). De modo que, en el caso de la Biblioteca de Las Palmas, es claro que el Ayuntamiento, tras la última STS citada, sigue estando obligado a ejecutar la demolición y los propietarios afectados siguen pudiendo ejercer el derecho a exigirla.
De modo que, después de la STS de 2014 tumbando el último intento municipal para que se declarara la imposibilidad de ejecución (confirmada por el Tribunal Constitucional que no admitió a trámite el recurso contra misma), uno pensaría que al Ayuntamiento no le quedaba más remedio que ordenar la demolición. Seguir retrasando el cumplimiento de la sentencia me parecía inviable ya que abocaría a los responsables a ser imputados penalmente. Quizás cupiera imaginar que los responsables municipales se arriesgaran a pactar con los demandantes su silencio a cambio de las correspondientes indemnizaciones. Pero eso sería un riesgo demasiado alto, toda vez que el propio Tribunal había dejado claro que la ejecución de una sentencia firme no quedaba a disposición de las partes. Además, no se me ocurre cómo iba a tramitar los expedientes para los pagos que serían descaradamente ilegales. Aun así, me malicio que algo han debido acordar con los propietarios porque la Biblioteca sigue en pie y no he encontrado ninguna noticia sobre posteriores reclamaciones de los afectados para que se ejecute la demolición en los últimos años.
Lo que sucedió en cambio fue que en el verano de 2015 el recién elegido alcalde Las Palmas, Augusto Hidalgo (PSOE), se reunió en Madrid con el secretario de Estado de Cultura, José María Lassalle (PP), para, según declararon, encontrar una fórmula que, salvaguardando el cumplimiento de las resoluciones judiciales, atienda la protección del interés general y permita que la biblioteca permanezca donde está y siga siendo utilizada por los ciudadanos. La solución que se les ocurrió fue incluir una enmienda en los Presupuestos del Estado de 2016 (que fue aprobada como disposición adicional sexagésima novena) en la que se declaró “la utilidad pública e interés social de la expropiación de los derechos de ejecución de las resoluciones jurisdiccionales relacionadas con la demolición de la Biblioteca Pública del Estado en Las Palmas de Gran Canaria, atendiendo a la titularidad pública del solar y de la construcción, a su calificación legal como bien de interés cultural y a su afectación a la preservación de la igualdad de todos los ciudadanos en las condiciones de acceso a la cultura y al derecho a la educación, a los efectos previstos en la Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa”.
Fue sin duda una pirueta imaginativa. Según el diccionario panhispánico del español jurídico, expropiación de sentencia significa una “privación judicial de los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme, cuando, a instancia de la Administración condenada, el tribunal aprecie la concurrencia de alguna de las causas admitidas legalmente y adopte medidas para asegurar la mayor efectividad posible de la ejecutoria, fijando la indemnización que proceda por la parte que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno”. La disposición aprobada por las Cortes remite a la vieja Ley de expropiación forzosa, pero en ésta no hay ninguna referencia específica a la expropiación de los derechos de ejecución de las sentencias.
La expropiación de sentencias se contempla en el artículo 105.3 de la Ley 29/1988 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que relaciona las causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme y ninguna de ellas es aplicable a la Biblioteca (son la alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional). Pero es que, además, la declaración de utilidad pública ha de efectuarse dentro de los dos meses a la comunicación de la sentencia (se hizo más tarde) y, sobre todo, debe comunicarse a la instancia judicial competente para la ejecución (el TSJC) quien debe pronunciarse sobre la concurrencia o no de las causas alegadas. Pero ya los Tribunales (TSJC y Supremo) se han pronunciado en el sentido de que no hay causas suficientes para imposibilitar la ejecución de la sentencia.
En fin, que tengo muchas dudas sobre la legalidad de la solución adoptada por el Estado con la plena satisfacción del consistorio de Las Palmas. Pero lo cierto es que, después de las triunfantes declaraciones de los políticos felicitándose de haber resuelto el problema, no he encontrado ninguna noticia sobre reclamaciones de los propietarios o nuevos incidentes judiciales. Ello me lleva a suponer que el Ayuntamiento alcanzaría el conveniente acuerdo económico con ellos (a pagar por el Estado) para que se quedaran tranquilos. Si así fue, la disposición citada de la Ley de Presupuestos de 2016 fue la norma que ampararía la tramitación administrativa de los pagos, independientemente de su legalidad que hay que presumir en tanto nadie la recurra. Y así llegamos a la conclusión: la única forma viable en la práctica de evitar la demolición de un edificio es no cumplir la sentencia firme y conseguir que nadie reclame su ejecución hasta que pasen 15 años. No es que sea un comportamiento ejemplar de la Administración Pública, pero es lo que hay.
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