Imprescriptibilidad de la potestad de restablecer la legalidad urbanística

Cuando se realiza un acto sobre el territorio contrario a la normativa vigente se comete una infracción urbanística. Ello debería implicar, en el ámbito administrativo, el inicio de dos procedimientos: uno para sancionar al o a los responsables de la (presunta) infracción y otro para restablecer la legalidad alterada. Durante una primera etapa esta distinción no estuvo muy clara; sin embargo, en los últimos tiempos, tanto la jurisprudencia como la doctrina, fueron deslindando ambos aspectos y así se ha ido traduciendo en las distintas leyes, entre ellas en la del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC). Así, en relación a los plazos para sancionar todas las infracciones prescriben pasado un determinado plazo (cuatro años para las muy graves, dos para las graves y uno para las leves); en cambio, la capacidad de la administración para adoptar medidas a fin de restablecer la legalidad urbanística prescriben a los cuatro años, salvo en unos supuestos concretos en que no hay plazo. En estos casos, la Administración podrá actuar para revertir la infracción en cualquier momento, sin importar el tiempo que haya pasado desde la actuación ilegal, pero sin poder imponer sanción al infractor. 

Hay quienes opinan que esto es una barbaridad que va en contra de los criterios generales de la prescripción de los delitos en el derecho penal. Así, he leído a algunos que consideran absurdo que delitos tan graves como el asesinato prescriban y en cambio construir en un Espacios Natural Protegido no. Pero estas opiniones confunden el régimen sancionador con el restablecimiento de la legalidad. En derecho penal, la prescripción supone la extinción de la responsabilidad criminal, lo que efectivamente pasa de forma equivalente en la prescripción de las sanciones. Ahora bien, restablecer la legalidad urbanística equivaldría en derecho penal a corregir –en la medida de lo posible– los efectos del delito. Se me ocurre, por recurrir a los tan discutidos crímenes durante la inmediata posguerra civil, que puede haber prescrito la responsabilidad penal pero sin duda no así la potestad (obligación) del Estado de buscar a los desaparecidos y restituir los cuerpos a los familiares. Naturalmente, los efectos contrarios a la Ley de las infracciones urbanísticas pueden casi siempre corregirse casi totalmente (basta demoler la edificación ilegal, por ejemplo) pero no así los derivados de delitos penales. 

Aún así, la regla general es que también prescribe la potestad de la Administración de restablecer la legalidad urbanística infringida. Ello es así, entiendo, por dos razones. En primer lugar, para ofrecer suficiente seguridad jurídica, evitando que los inmuebles ilegales se mantengan eternamente en una especie de limbo jurídico, con la amenaza de una demolición que no suele llegar nunca. Pero también para que la Administración actúe con la debida eficiencia; no parece de recibo que la Administración abra un procedimiento para demoler una edificación que, aun construida ilegalmente, lleva mucho tiempo acabada (las más de las veces, a sabiendas de todo el mundo). De hecho, en estos casos es inevitable que el propietario –y cualquier ciudadano– se pregunte por qué ahora el Ayuntamiento actúa y se conjeturen motivos poco honestos. Por eso, repito, la regla general es que también prescriba la potestad de la Administración de restablecimiento de la legalidad urbanística. A partir de ese momento, las construcciones, edificaciones e instalaciones ilegales quedan en la situación legal de fuera de ordenación, que la Ley regula expresamente (artículo 362 LSENPC).

No obstante, hay infracciones para las que no opera plazo; es decir, sobre las que la Administración Pública puede actuar en cualquier momento para restablecer la legalidad infringida. La primera de ellas –cronológicamente– se refiere a las infracciones que se realicen en espacios libres públicos calificados como tales por el planeamiento, que está ya contemplado en la reforma de 1975 y quedó aclarado (porque la redacción era confusa) mediante el artículo 94 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978. En el texto refundido de la Ley del Suelo de 1978 –resultado de la reforma de 1990– se mantiene esta imprescriptibilidad y se amplía a los actos ilegales en suelo no urbanizable protegido (artículo 255). Hasta aquí los antecedentes de la legislación estatal, ya que tras la demoledora sentencia 61/1997 del Supremo no volvió a regular sobre aspectos de disciplina urbanística. En todo caso, lo que importa es que se considero que la alteración del orden urbanístico en determinadas situaciones –las zonas verdes y los suelos rústicos de protección– era lo suficientemente grave como para que la Administración pudiera restablecer la legalidad en cualquier momento. 

En nuestra Comunidad la primera norma legal que declara esta imprescriptibilidad es la Ley de Espacios Naturales de 1994 cuyo artículo 49 establece taxativamente que “en ningún caso prescribirá el deber de restituir a su estado inicial las cosas y la realidad biofísica alterada por los efectos de infracciones administrativas contra la presente Ley”. Cinco años después, la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio incorporó algunos actos de construcción y uso del suelo a los supuestos de imprescriptibilidad (en dominio público o en sus zonas de servidumbre o protección, afectando a bienes catalogados o declarados bien de interés cultural y cuando afectaran a áreas no edificables privadas computables a efectos de la capacidad alojativa de los centros turísticos). Llegamos así a la vigente LSENPC que, en su artículo 361.5, añade a las actuaciones anteriores las construcciones, edificaciones o instalaciones autorizadas en rústico para albergar los usos complementarios una vez cesada la actividad principal y las obras y usos provisionales una vez revocado el título habilitante.

Ciertamente en la actualidad hay demasiadas excepciones a la regla general. Las dos que crea la LSENPC no se corresponden en origen a infracciones urbanísticas, ya que se trata de edificaciones implantadas con la autorización pertinente, pero condicionada a la existencia de un uso principal o durante un plazo o circunstancias. Por tanto, con la imprescriptibilidad el legislador pretende evitar que lo que ha de ser una construcción vinculada o provisional, adquiera permanencia por sí misma, aprovechándose de la tardanza en reaccionar de la administración. Las otras excepciones –las que ya estaban en el TRLOTENC– sí que revelan en cambio cuáles son las infracciones urbanísticas que el legislador considera tan graves como para que puedan (y deban) suprimirse en cualquier momento, más allá del plazo normal de los cuatro años. Supongo que esta “gravedad” está relacionada con que esas infracciones están comprendidas en el Título XVI del Código Penal como delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente. Creo yo que esta consideración –la gravedad de la infracción– debería tenerse siempre presente cuando la Administración se plantea el restablecimiento de la legalidad urbanística, sobre todo si ha pasado mucho más de cuatro años desde que se terminó el acto legal. Dicho de otra forma: dada la escasa eficacia de nuestras administraciones en recuperar el territorio afectado por actos ilegales, convendría que priorizaran su actuación dirigiéndola hacia las infracciones más graves, más nocivas. Normalmente no es así.

Antes de acabar esta entrada querría llamar la atención sobre la diferencia en la redacción legal de las cinco infracciones de construcción o edificación que no prescriben. Para las dos primeras se dice que el restablecimiento de la legalidad no prescribirá cuando se hayan ejecutado sobre un determinado tipo de suelo, sea suelo rústico de protección ambiental o suelo de dominio público o en sus zonas de protección o servidumbre. Aquí la cuestión está clara: basta comprobar que el terreno sobre el que se erige inmueble ilegal está en alguno de estos dos supuestos. Pero en cambio, en las tres siguientes excepciones – bienes catalogados o declarados de interés cultural, viales, espacios libres o zonas verdes públicas, y áreas no edificables privadas que computan a efectos de la capacidad alojativa de los centros turísticos– la Ley no dice que el inmueble ha de estar en o sobre esos ámbitos espaciales sino que ha de “afectarlos”. Esta distinción me parece muy relevante pero suele pasarse por alto. De hecho, en la práctica, tiende a interpretarse que “afectar” equivale a “ubicarse en”. Pero semánticamente eso no es así y, sobre todo, que el legislador haya usado expresiones diferentes lo corrobora. He escrito este post como introducción necesaria para discutir justamente sobre el significado práctico de estas afecciones, en concreto a los bienes catalogados o declarados de interés cultural, a partir de un caso real que he conocido. Pero esto lo dejo para un próximo día.