El pasado 3 de diciembre se publicó en el BOJA la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, cuyo acrónimo –nada casual desde luego– es la LISTA. Esta Ley, que entrará en vigor el próximo día 23, unifica en un único texto la regulación de la ordenación del territorio y del urbanismo pues hasta ahora cada materia tenía su propia norma (la Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio y la 7/2002 de Ordenación Urbanística). En Canarias esto no supone ninguna novedad, pues desde la Ley 9/1999 ambas disciplinas se englobaron en un mismo texto legal. Pero incluso hemos ido más allá –creo que somos la única Comunidad Autónoma que lo ha hecho– integrando también la ordenación ambiental (de los recursos naturales y los espacios naturales protegidos) con la territorial y urbanística.
No he podido más que echar una rápida lectura a esta nueva Ley, atento en primera instancia a las eventuales innovaciones o cuando menos diferencias respecto de nuestro marco legal. Y lo primero que me ha sorprendido –casi lo único, diría yo– es que se suprime la clasificación de suelo urbanizable. A partir de ahora, en Andalucía, el suelo se dividirá en suelo urbano y suelo rústico (se recupera este nombre en vez del de suelo no urbanizable, como ya hizo Canarias en 1987). Dicho de otra forma: todo el suelo que no sea urbano –y el suelo urbano viene a ser más o menos el mismo que en las restantes legislaciones autonómicas, incluyendo la nuestra– es suelo rústico.
Según la Exposición de Motivos de la propia Ley, esta supresión –que, al menos aparentemente, parece de gran calado- se debe a la adecuación a la legislación estatal básica: las dos clases urbanísticas andaluzas coincidirían con las dos situaciones básicas de la norma estatal, la de suelo rural y suelo urbanizado. Congruentemente, los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano (art. 18) y de los de suelo rústico (art. 19) se corresponden con los que establece el RDL 7/2015.
Naturalmente, que el planeamiento no clasifique suelo urbanizable no quiere decir que en Andalucía no vaya a haber actuaciones de nueva urbanización; es decir –en términos de la legislación estatal– aquéllas mediante las cuales un ámbito de suelo pasa de la situación rural a la de urbanizado. Lo que pasa es que esos ámbitos en los se producirá la urbanización (del mismo modo que se han urbanizado los sectores de suelo urbanizable) serán terrenos con la clasificación de suelo rústico. Tampoco es que sea nada revolucionario, sino mera cuestión de nombre. Al fin y al cabo, los terrenos que un Plan General clasifica de urbanizables son, de hecho, tan suelo rústico como los de su entorno.
Ahora bien, estas actuaciones de nueva urbanización no caben en cualquier suelo rústico. La nueva ley andaluza (artículo 14) establece cuatro categorías para el suelo rústico y solo en la cuarta –suelo rústico común– pueden llevarse a cabo actuaciones de nueva urbanización. Conviene señalar que las categorías andaluzas no se definen según los valores o destinos preferentes del suelo rústico, como viene haciendo la legislación canaria desde 1987 (Ley 7/1987 de ordenación urbanística del suelo rústico). Las categorías se definen desde la óptica justamente de su compatibilidad con la transformación urbanizadora de los terrenos. De hecho, podríamos simplificar las cuatro categorías en solo dos: las tres primeras en las que la urbanización es incompatible y el suelo rústico común. Si esas tres primeras se distinguen es para distinguir las razones específicas de incompatibilidad que –supongo– habrá de probar el planeamiento al asignarlas. Esto nos evoca la Ley 6/1998 –la del gobierno de Aznar– que pretendía que los planes clasificaran como urbanizable todo el suelo sobre el que no se justificara la necesidad de preservación; el planteamiento parece, a primera vista, similar, solo que lo antes era suelo urbanizable ahora será suelo rústico común.
De modo que, si en efecto se confirma esta primera impresión mía, lo que pretendería con esta nueva Ley el gobierno andaluz –PP y Ciudadanos– es que los planes municipales restrinjan la categorización de suelo rústico protegido a los estrictamente necesarios y, consecuentemente, en cada municipio haya la máxima extensión posible de suelo rústico común. De esta manera, recuperan aquel tópico falaz de finales de los noventa de que aumentando la “oferta” de suelo en el que se puede urbanizar bajarán los precios de éste y también los de la vivienda. Solo que ahora a los terrenos “aptos para urbanizar” no se les llama urbanizables sino rústicos. Seguramente, el cambio de nombre contribuye a hacer más digerible lo que en realidad se pretende.
Hay que añadir que la desaparición del suelo urbanizable resulta, en cierto modo, un chollo para los propietarios del ahora suelo rústico común. Ciertamente, no tienen el derecho a urbanizar sus terrenos, como lo tenían cuando eran suelo urbanizable; mas da la impresión de que implícitamente la Administración se lo está reconociendo al darle esa categoría rústico. Pero lo realmente importante es que tampoco tienen el deber de urbanizar, que sí lo tenían los propietarios de suelo urbanizable. O sea que, en principio, lo que parece es que se deja que los propietarios de suelo rústico común urbanicen cuando les convenga, sin estar obligados a ello.
Pero he de reconocer que lo dicho no es en absoluto una conclusión rigurosa –porque no he estudiado el tema y me faltan datos sobre cómo son las cosas en Andalucía– sino una mera sospecha basada en que uno ya conoce cómo caminan algunas perritas y tiende a ser mal pensado. Sin embargo, si aparto esas ideas, he de reconocer que no me parece del todo mal –cuando menos digno de estudio– lo de suprimir el suelo urbanizable. En teoría, la delimitación de sectores urbanizables obedece a una voluntad municipal de programar la expansión urbana. Pero para que esto fuera así, los Ayuntamientos deberían declarar los incumplimientos en la ejecución de los sectores e, inmediatamente, intervenir sobre la gestión urbanística. Esto nunca se hace –al menos aquí– con lo que, en la práctica, la clasificación de suelo urbanizable no es más que regalar a sus propietarios unos derechos sin capacidad real desde la administración para asegurar la consecución del interés público.
Si asumimos que eso es así y que así seguirá siéndolo, puede que no sea mala idea que los planes generales se limiten a delimitar los núcleos urbanos –incluyendo dentro de sus perímetros las “bolsas” vacantes que deben urbanizarse– pero sin delimitar ámbitos de expansión urbana; es decir, que no clasifiquen suelos urbanizables. Ello llevaría a una solución similar a la andaluza –todo el suelo no urbano sería rústico– pero con los criterios de categorización de la tradición canaria (poco compatibles con es ingenuo neoliberalismo de la época de Aznar que parece que se quiere resucitar). De tal forma vendríamos a recuperar la vieja idea del suelo urbanizable no programado (no sectorizado en nuestro anterior marco legal). La autorización de una iniciativa de urbanización sobre suelo rústico común vendría condicionada a la justificación de su necesidad y conveniencia, de su sostenibilidad (ambiental y respecto de oros aspectos), de su idoneidad urbanística y de inserción en el modelo territorial, etc. Pero, sobre todo, a la viabilidad de su ejecución, pudiendo plantearse cuantas garantías fueran precisas para garantizarla.
Acabo: puede ser una buena idea en Canarias –incluso mejor que en Andalucía– suprimir el suelo urbanizable del planeamiento urbanístico. Pero lo que me parece más importante resaltar es que la bondad del cambio descansará fundamentalmente en la calidad de la gestión pública (lo cual, hoy por hoy, no despierta optimismo). Pero esto vale para casi todo. En el fondo, casi con cualquier Ley se puede hacer buen o mal gobierno de la ciudad y del territorio. Por tanto, lo importante no es la ley, sino que los responsable públicos tengan ideas sobre cómo quieren transformar sus territorios y cuenten con personal eficiente y formado.
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