El artículo 37.1 TRLS-15 establece que “si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido” (texto incorporado en el artículo 20.3 del Reglamento de Valoraciones). Lo primero que se deduce de este precepto es que la delimitación de los distintos ámbitos debe formar parte de la ordenación urbanística; es decir, estar recogida en el instrumento de planeamiento vigente que, obviamente, ha de ser el Plan General. Sin embargo, los planes generales canarios no delimitan los ámbitos espaciales homogéneos, de modo que, en la práctica, cuando se ha de realizar cualquier valoración para la expropiación de terrenos dotacionales, se ha de proceder como primer paso a delimitar el correspondiente ámbito en el que incluir el terreno de que se trate, lo cual no responde a lo establecido en la normativa básica. Por tanto, aunque la LSENPC tampoco establece la delimitación de los ámbitos espaciales homogéneos como una de las determinaciones propias del planeamiento urbanístico (debería ser una determinación de ordenación estructural y estar relacionada entre las del artículo 136), debería exigirse que todo PGO contuviese la división de la totalidad del suelo urbanizado y del que ha de pasar a tal situación en ejecución del plan (es decir, los suelos urbanos consolidados y no consolidados, los urbanizables y los asentamientos rurales) en ámbitos espaciales homogéneos.
Los terrenos que –como dice la normativa legal– no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística pueden ser de dos tipos. En primer lugar, aquellos que, aún no estando calificados de dominio público, no cuentan con ordenación pormenorizada y, por tanto, no es posible determinar su aprovechamiento; en estos casos, los propietarios desconocen el contenido económico de su derecho de propiedad. Si hubiera que valorarlos –por el motivo que fuera– la Ley les reconoce el derecho a la edificabilidad media del entorno en que se sitúan. Ahora bien, se trata siempre de una situación transitoria porque los terrenos urbanizados (o destinados a serlo) siempre han de acabar estando ordenados pormenorizadamente. Mucho más relevante es el segundo tipo de terrenos a los que les es de aplicación este supuesto legal: aquéllos que el planeamiento califica de dominio públicos (suelos dotacionales) y que, en muchos casos, habrán de expropiarse. El criterio, en estos casos, es el mismo: la cuantía de su derecho es la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo.
El artículo 21 del Reglamento de Planeamiento establece la fórmula mediante la cual ha de determinarse la edificabilidad media del ámbito espacial. Vaya por delante que esta fórmula (aparentemente compleja) es simplemente la expresión matemática de la regulación del cálculo del aprovechamiento tipo que establecía el derogado Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 en su artículo 96: “el aprovechamiento tipo de cada área de reparto se obtendrá dividiendo el aprovechamiento lucrativo total, incluido el dotacional privado, correspondiente a la misma, expresado siempre en metros cuadrados construibles del uso y tipología edificatoria característicos, por su superficie total excluidos los terrenos afectos a dotaciones públicas, de carácter general o local, ya existentes”. Paso a explicarlo despacio para quienes no gustan de las fórmulas.
El numerador de la expresión nos dice que hay que determinar el aprovechamiento de cada una de las parcelas lucrativas del ámbito espacial homogéneo. Esto se hace multiplicando la edificabilidad que le asigna el planeamiento (en m2c/m2s) por la superficie de la parcela (en m2s) y obteniéndose, en consecuencia, la superficie edificable (en m2c). Esa superficie edificable de la parcela se multiplica por el cociente del valor de repercusión de suelo del uso asignado por el plan a la parcela entre el valor de repercusión de suelo correspondiente al uso de referencia para la comparación con el resto de usos. Ahora bien, este cociente no es otra cosa que un coeficiente homogeneizador de superficies edificables o –lo que es lo mismo– el coeficiente de uso y tipología (de producto inmobiliario) que la legislación urbanística prevé para convertir las superficies edificables (expresadas en m2c) en aprovechamientos (expresados en udas). Por tanto, lo que debe entenderse es que con este cálculo se determina el aprovechamiento de cada parcela, por más que el legislador estatal evite este término y –erróneamente– lo llame también edificabilidad. De otra parte, también se concluye que, para ser congruentes con la normativa básica, los coeficientes de homogeneización de los distintos usos y tipologías deben establecerse para cada ámbito espacial homogéneo y fijarse a partir de estudios del mercado inmobiliario (volveré sobre este asunto en otro momento, pero adelanto que no es así como se hace al redactar el planeamiento canario).
Determinados los aprovechamientos de cada parcela, se suman todos ellos (∑) para obtener el aprovechamiento total del ámbito espacial homogéneo, que es la cantidad (también en udas) que resulta del numerador de la fórmula del artículo 21 del Reglamento de Planeamiento. Ahora bien, para determinar la cuantía del derecho de propiedad que se reconoce a los propietarios de terrenos dotacionales a expropiar (y consiguientemente hacer la valoración económica) ha de recurrirse a una magnitud unitaria, al aprovechamiento por unidad de superficie de suelo (udas/m2s), que no es otra cosa que el aprovechamiento urbanístico medio definido en el artículo 29.5 LSENPC (aunque ese artículo limite su aplicación a los suelos urbanizables y urbanos no consolidados). Así, el aprovechamiento urbanístico medio de cada ámbito espacial homogéneo resulta de dividir el aprovechamiento total entre la superficie total del ámbito descontando la de terrenos dotacionales públicos ya existentes. Nótese que la idea es la misma que se aplica para el reparto de los aprovechamientos en los sectores de suelo urbanizable: el aprovechamiento medio se calcula contando las suelos dotacionales a obtener (en cambio los que ya son de dominio público no entran en el reparto) de modo que cada parcela lucrativa tiene un “exceso” de aprovechamiento real respecto del asignado y con estos excesos se compensa a los propietarios de los suelos dotacionales. La diferencia, ciertamente, es que en los suelos urbanizados ese exceso de aprovechamiento de las parcelas lucrativas forma parte de los propietarios (tienen derecho a la totalidad del aprovechamiento asignado) y es la administración la que ha de afrontar a su cargo la obtención de los suelos dotacionales. Pero la cuantía del derecho de estos propietarios (el justiprecio de la expropiación) se determina con la misma lógica.
Conviene corregir en este punto una interpretación errónea al aplicar la fórmula del artículo 21 del Reglamento en las valoraciones de suelos dotacionales y que consiste en calcular la cuantía del denominador restando a la superficie del ámbito espacial homogéneo la superficie de suelo dotacional público existente en el momento de la valoración. Eso implica que, a medida que el Ayuntamiento vaya expropiando los suelos dotacionales de un ámbito, el denominador irá aumentando (porque SD irá disminuyendo) y consiguientemente el aprovechamiento medio (o la edificabilidad media en los términos de la ley básica) irá reduciéndose. Dicho de otra manera, el primer propietario de un suelo dotacional que sea expropiado recibirá un justiprecio mayor que el siguiente y el último obtendrá la menor valoración. Es evidente que este criterio de aplicación contradice frontalmente el espíritu de la norma legal y lleva al absurdo de que la cuantía del derecho de propiedad de los suelos dotacionales depende del orden en que sean expropiados, algo radicalmente injusto. La conclusión ineludible es que el denominador de la fórmula debe calcularse tomando la superficie de las dotaciones públicas existentes en el momento de aprobación del instrumento que establece la ordenación pormenorizada del ámbito espacial homogéneo (normalmente el Plan General). Es en ese momento cuando se definen las cuantías tanto de los aprovechamientos de las parcelas lucrativas como de las destinadas a pasar a dominio público, estos últimos todos iguales en un mismo ámbito.
Explicado lo anterior, resulta claro que, al igual que la delimitación de los ámbitos espaciales homogéneos, el establecimiento para cada uno de ellos del aprovechamiento medio (o de la edificabilidad media) es una determinación que puede y debe ser establecida por el instrumento que ordene pormenorizadamente el ámbito correspondiente. Asimismo, también debe el plan establecer los coeficientes de homogeneización de cada producto inmobiliario respecto al que se adopte como referencia (preferiblemente la vivienda de protección oficial), y ello basado en un estudio de mercado que compare entre sí los distintos valores de repercusión de suelo. De este modo, se conseguiría una mucho mayor seguridad jurídica para los propietarios de los suelos calificados de dominio público que sabrían, desde el momento de la aprobación del Plan, la cuantía del aprovechamiento a que tienen derecho. Ello no impediría, en todo caso, que al hacer la valoración pudieran ajustarse (dentro de márgenes razonables) las cuantías concretas en base a un estudio de mercado actualizado. Ya más adelante profundizaré sobre cómo deben establecerse en el planeamiento urbanístico estas determinaciones que, hasta la fecha, no se contemplan nunca en los planes canarios.
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