La Ley de Ordenación del Territorio de 1999 introdujo en Canarias la distinción entre la ordenación estructural y la pormenorizada con la finalidad –según se declara en la Exposición de Motivos– de dotar de mayor agilidad a la tramitación de los planes (aunque no puede decirse que se lograra). En todo caso, lo importante es que, al menos teóricamente, se produjo una división en dos tipos de las determinaciones que constituyen el contenido sustantivo de la ordenación urbanística. Las estructurales eran las que definían el modelo de ocupación y uso del suelo del término municipal en su conjunto que, fundamentalmente, son la clasificación/categorización del suelo y la calificación de los sistemas generales y elementos estructurantes (hay otras menos relevantes). Las pormenorizadas consistían en cambio en las condiciones de detalle necesarias para legitimar los actos de ejecución (conceder licencias, por ejemplo); de éstas, las más características son las normas que regulan la edificación y la admisibilidad de usos concretos.
Las determinaciones de ordenación pormenorizada –aún sin llamarse así– cuentan ya con una larguísima historia pues se han venido conformando como las herramientas básicas de las técnicas de ordenación urbanística. Ahora bien, estas determinaciones han sido aplicadas tradicionalmente sobre los espacios urbanos, basadas fundamentalmente en la definición previa de las tramas urbanas. La asignación normativa de una altura máxima, unas determinadas condiciones de disposición del edificio en la parcela, un coeficiente de edificabilidad y cualesquiera otras de las condiciones reguladoras de la edificación se hace en el planeamiento desde la consideración de la pieza (recinto de aprovechamiento) en relación al espacio urbano; lo mismo cabe decir respecto de los criterios con los cuales sobre cada una de tales piezas se admiten o se prohíben los usos pormenorizados.
Salvo en los ámbitos categorizados como asentamiento rural (que a los efectos de los criterios de ordenación pueden asimilarse a suelos urbanos), en el suelo rústico el planeamiento no establece “trama”, no fija alineaciones que definan “viarios” y “piezas”; la ordenación es necesariamente más genérica, menos precisa. Los ámbitos espaciales respecto de los que se señalan las condiciones normativas de admisibilidad de usos y regulación edificatoria son de mucho mayor tamaño que en los núcleos urbanos; por regla general se corresponden con cada una de las divisiones territoriales derivadas de la categorización de suelo. Es decir, todas las fincas rústicas con la misma categoría (protección agraria, por ejemplo) tienen las mismas condiciones normativas que han de cumplirse para autorizar un acto de construcción o de uso del suelo.
Consciente del diferente grado de precisión en el establecimiento de las determinaciones urbanísticas, el legislador canario de 1999 negó que en suelo rústico (salvo en asentamientos rurales) el planeamiento contuviera ordenación pormenorizada. Así, cuando relacionaba (insuficientemente) las determinaciones de ordenación estructural y pormenorizada, en el suelo rústico solo preveía de las primeras. Como el suelo rústico carecía de ordenación pormenorizada no podían concederse licencias sobre el mismo (el artículo 9 obligaba a que todo acto de transformación del territorio o de uso del suelo debía estar legitimado por el planeamiento y eso implicaba que éste ordenara pormenorizadamente los correspondientes terrenos). La solución del antiguo marco legal fue la creación de dos instrumentos que denominó de ordenación territorial: los proyectos de actuación territorial (PAT) y las calificaciones territoriales (CT). El contenido de estas figuras era el mismo que el del proyecto que se presentaría para solicitar licencia pero, al ser propio de un instrumento de planeamiento, tenía la naturaleza de determinaciones de ordenación, de tal modo que –usando las propias palabras de la Ley– “ultimaba, para un concreto terreno y con vistas a un preciso proyecto de edificación o uso objetivo del suelo no prohibidos, el régimen urbanístico del suelo rústico”. Dicho de forma sencilla: sobre el suelo rústico el planeamiento (general) establecía solo determinaciones de ordenación estructural (entre ellas, señalar usos prohibidos) y cada vez que alguien quería hacer algo debía elaborar un proyecto que, al aprobarse como PAT o CT, se convertía en la ordenación pormenorizada de la finca concreta.
Obviamente, se trataba de un artificio para mantener la congruencia del principio de que era necesaria la ordenación pormenorizada para legitimar los actos de ejecución que, en la práctica se traducía en una tramitación mucho más engorrosa que convertía a los Cabildos y al Gobierno de Canarias en “supervisores previos” de la autorización de los actos de edificación y uso del suelo en rústico. Habría sido más sencillo y útil, a mi juicio, eximir a los actos de ejecución en suelo rústico del requisito de que los terrenos contasen con ordenación pormenorizada, sin perjuicio de que la tramitación de las licencias se sometiese a las garantías que se considerasen adecuadas. De hecho, tal ha sido la opción de la Ley del Suelo de 2017 (LSENPC), que suprime aquellos discutibles instrumentos de ordenación territorial y simplemente regula los procedimientos para la concesión de licencias de los actos en suelo rústico distinguiendo si éstos son ordinarios o no.
Sin embargo, la LSENPC no resuelve con claridad si el suelo rústico debe contar o no con ordenación pormenorizada como requisito previo para legitimar actos de ejecución. De un lado, la definición del término “ordenación pormenorizada” (artículo 2 LSENPC) sigue siendo la misma del anterior marco legal: la conforman las determinaciones “suficientemente precisas como para legitimar la actividad de ejecución”. De ello cabría deducir que si no hay ordenación pormenorizada no se puede legitimar la ejecución, no se pueden conceder licencias. De otra parte, el artículo 76 se refiere a usos (en suelo rústico) previstos o con cobertura en el planeamiento cuando la ordenación tenga el grado de precisión suficiente para permitir su ejecución. La expresión es prácticamente la misma que la del artículo 2, por lo que parece razonable hacer equivalentes los términos “previstos o con cobertura en el planeamiento” con “que cuenten con ordenación pormenorizada”. De este modo, el legislador estaría admitiendo que terrenos de suelo rústico distinto de asentamiento rural podrían estar ordenados pormenorizadamente por el planeamiento urbanístico, aunque en el artículo 137 –donde se relacionan las determinaciones que conforman este nivel de ordenación– no se mencione ninguna para esta clase de suelo. Pero, al mismo tiempo, la Ley también no está diciendo que cabe la concesión de licencia a actos de construcción o uso del suelo en terrenos rústicos sin ordenación pormenorizada (“actuaciones que no cuenten con cobertura en el planeamiento”).
A la vista de lo expuesto –además de otros preceptos de la Ley que trataré en otro momento– mi conclusión es que en la concepción de la LSENPC, la ordenación del suelo rústico por el planeamiento (general) debe limitarse a las determinaciones de ordenación estructural, que son las que relaciona en el artículo 136.C. Obviamente, aunque los terrenos no tengan ordenación pormenorizada, sobre los mismos se pueden autorizar actos de ejecución mediante licencia municipal, con la intervención del Cabildo en el procedimiento cuando se trate de actos y usos de interés público y social no previstos en el planeamiento. Finalmente, la Ley no prohíbe que el planeamiento ordene pormenorizadamente terrenos rústicos (previendo expresamente usos concretos con grado de precisión detallado), pero no define cuáles serían las determinaciones que conformarían la ordenación pormenorizada. Seguiré con este asunto.
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