Como es sabido, la legislación básica española obliga a que todos los planes urbanísticos y territoriales sean objeto, en su proceso de elaboración y tramitación, de evaluación ambiental estratégica (EAE). La definición de plan (si bien mezclada con la de programa) según el artículo 5.2.b) de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) es la siguiente: “conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Es una definición demasiado genérica pero ciertamente abarca la gran mayoría de instrumentos de ordenación territorial y urbanística de la Ley pues, en efecto, casi todos ellos establecen determinaciones que han de aplicarse en la autorización de actuaciones de transformación física (construcción) o funcional (uso) del territorio. Tal vez cabría excluir del concepto de planes los documentos que, aún siendo normativos, carecen de concreción espacial y se limitan a establecer disposiciones genéricas. Este criterio es el que tradicionalmente ha servido en la práctica profesional para distinguir planes de ordenanzas: los primeros establecen determinaciones de ordenación sobre las distintas partes del territorio ordenado (y, por tanto, requieren de soporte cartográfico), mientras que las segundas, al contener determinaciones sin referencia espacial, no incorporan planos. Por ejemplo, un plan general establece sobre cada una de las piezas con aprovechamiento que delimita las condiciones que deben cumplir las edificaciones (la altura máxima, edificabilidad, etc); en cambio, una ordenanza de edificación señala condiciones normativas cuya aplicación no depende del punto concreto del territorio. Si se aplicara este criterio a la relación de instrumentos de ordenación de la legislación canaria, resulta claro que los Planes Insulares, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, los Planes y Normas de los Espacios Naturales, los Planes Territoriales Parciales y Especiales, los Proyectos de Interés Insular y Autonómico (cuando comporten ordenación), los Planes Generales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes de Mejora y Modernización turística, serían todos ellos planes y estarían sometidos a evaluación ambiental. De otra parte, las Directrices de ordenación general y sectoriales (si se formulan con la indefinición cartográfica que tenían las promulgadas en 2003), las Normas técnicas de planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales de edificación o de urbanización no lo serían y no requerirían EAE. Las Ordenanzas Provisionales, tanto las insulares como las municipales, dado que su finalidad es modificar la ordenación territorial o urbanística vigente (que ha sido siempre establecida por un Plan), han de considerarse asimismo como planes y ser evaluadas ambientalmente. Finalmente, los Estudios de Detalle están expresamente excluidos de la EAE por la Ley canaria (artículo 150.2) y parece lógico que también lo estén los Catálogos Protección y de Impactos.
La primera cuestión que habría que plantearse es si tiene sentido o es conveniente que casi todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística hayan de someterse a EAE. Pero para responderla ha de repasarse la regulación de la evaluación ambiental estratégica y, en especial, atender a las diferencias entre los dos procedimientos previstos en la regulación básica: el simplificado y el ordinario. En ambos casos se cumplen dos requisitos fundamentales: el primero, que el promotor del plan elabora la evaluación de la ordenación (en un documento llamado Estudio Ambiental Estratégico), y la segunda que un órgano colegiado, con autonomía e independencia funcional y administrativa, se pronuncia sobre los efectos ambientales del plan y establece, en su caso, medidas correctoras y de seguimiento de éste. La principal diferencia radica en que en el procedimiento simplificado se asume a priori que el plan no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente. Esta diferencia se concreta en que, en el procedimiento simplificado, el órgano ambiental recibe el plan con su estudio ambiental estratégico, con el contenido de ordenación suficientemente decidido, al menos en la concreción de las determinaciones que pudieran tener efectos ambientales. En cambio, en el procedimiento ordinario el promotor del plan “explica” al órgano ambiental el objeto de la iniciativa (antes de establecer la ordenación) y los efectos previsibles sobre el medio ambiente; el órgano ambiental entonces, tras una consulta a distintas entidades, informa al promotor del alcance que debe tener el estudio ambiental y el promotor lo elabora en paralelo al plan, planteando y evaluando las diversas alternativas de ordenación; esa “versión inicial” del plan, junto con el estudio ambiental, se somete a información pública y consulta y, a la vista de las alegaciones e informes recibidos, el promotor elabora la “propuesta final” del plan que es sobre la que el órgano ambiental emite la declaración ambiental.
A mi juicio, la diferencia sustantiva entre ambos procedimientos radica en la discusión pública de las alternativas. Ciertamente, en la evaluación simplificada el promotor ha de plantearse también alternativas de ordenación (o, al menos, justificar la improcedencia de éstas) pero la decisión de cada una de ellas la hace él mismo, motivándola. En cambio, en el procedimiento ordinario las alternativas razonables y viables, debidamente evaluadas, han de someterse a información pública, de modo que en la selección de éstas se cuenta con la opinión de la ciudadanía. En la tramitación de los planes territoriales y urbanísticos, el documento que se somete a información pública para el debate sobre las distintas alternativas es el Avance, por lo que podemos hacerlo corresponder con la “versión inicial del plan” de la LEA. Ello es además congruente con el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) que asume que establece que el documento ambiental estratégico se someterá a información pública junto con el Avance (artículo 21) y que posteriormente a este trámite se seleccionarán las alternativas en base a las cuales se elabora el documento para la aprobación inicial. Dicho de otra forma, si la tramitación de un instrumento de planeamiento requiere Avance ha de someterse a EAE ordinaria (y viceversa); y, por el contrario, los instrumentos de planeamiento que no requieren Avance se evalúan por el procedimiento simplificado o, si se prefiere, si el plan puede evaluarse por el procedimiento simplificado no debería tener la fase de Avance.
Las conclusiones anteriores son absolutamente congruentes con la razón de ser del Avance de planeamiento, desde su “creación” en el Reglamento de Planeamiento de 1978 que, en su artículo 125.1, decía: “en el momento en que los trabajos de elaboración del Plan General hayan adquirido el suficiente grado de desarrollo que permita formular los criterios, objetivos y soluciones generales del planeamiento, … [se anunciará] la exposición al público de los trabajos, al objeto de que durante el plazo mínimo de treinta días puedan formularse sugerencias y, en su caso, otras alternativas de planeamiento por Corporaciones, asociaciones y particulares. Los avances de los planes tenían pues por objeto generar el debate público sobre una “versión inicial” del Plan, incompleta porque se limitaba a plantear los criterios, objetivos y soluciones generales , con la finalidad de que la ciudadanía aportara alternativas. Este mismo criterio fue el asumido por el derogado Reglamento de procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias (Decreto 55/2006 de 9 de mayo) promulgado a los pocos días de la entrada en vigor de la anterior Ley de evaluación ambiental de planes y programas (Ley 9/2006, de 28 de abril) que, en su artículo 25, establecía que el informe de sostenibilidad ambiental (equivalente al actual documento ambiental estratégico) se incorporaría al Avance y se sometería junto con éste a la participación pública. De otro lado, no hay que olvidar que la evaluación ambiental es una técnica instrumental para la toma de decisiones que, en este caso, consisten en el establecimiento de determinaciones urbanísticas); justamente por ello, la misma debe integrarse (al menos en su mayor parte) en lo que se suele llamar fase preparatoria de la formulación del planeamiento, que culmina con la participación pública del Avance y la selección de las alternativas. A partir de ese momento, con las decisiones básicas ya adoptadas, se elabora el plan propiamente dicho (con todas las determinaciones y contenidos exigibles) y se aprueba inicialmente. El plan aprobado inicialmente es el que se corresponde con la “propuesta final” de la LEA y sobre el que el órgano ambiental emite la declaración ambiental estratégica, de modo que si ésta implica correcciones se introduzcan para la aprobación definitiva.
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