La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) crea un nuevo instrumento de ordenación denominado Ordenanzas Provisionales Municipales (OPM), “para responder a situaciones sobrevenidas que demanden una respuesta inmediata”, según se dice en el Preámbulo. Estas Ordenanzas pueden sustituir cualquiera de las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, salvo la clasificación de suelo); en tales casos, equivalen, pues, a una modificación del Plan vigente (normalmente del Plan General), pero con una tramitación que se supone que es más rápida: la propia de la legislación de régimen local y no la de la LSENPC.
El procedimiento para la tramitación de las OPM ha de ser, por tanto, el establecido en el artículo 49 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) que consiste en la aprobación inicial de las Ordenanzas por el Pleno municipal, la posterior apertura de un periodo de 30 días de información pública y audiencia a los interesados, la resolución de las reclamaciones y sugerencias presentadas y, finalmente, la aprobación definitiva de nuevo por el Pleno municipal. Traduciéndolo a tiempo, si las cosas van bien y la administración municipal es ágil, sería posible que desde el momento en que se dispone del documento de las OPM pasaran unos tres meses hasta su entrada en vigor.
Si, por el contrario, la modificación de la ordenación urbanística se abordara mediante el procedimiento “ortodoxo” habría que tramitar una Modificación del planeamiento vigente que asumiremos que sería calificada como menor (así ocurriría en la mayoría de los supuestos). En tal caso, el procedimiento está dividido en dos fases: una primera correspondiente a la evaluación ambiental estratégica y que culmina con la emisión del informe ambiental estratégico por el Órgano Ambiental; y la siguiente que es propiamente la urbanística y que comprende la aprobación inicial de la Modificación por el Pleno Municipal, información pública, consulta a las administraciones y audiencia a los interesados por el plazo de un mes, resolución de las alegaciones y observaciones recibidas y, finalmente, aprobación definitiva por el Pleno Municipal.
Nótese que el trámite exigido por LRBRL y la fase “urbanística” de la tramitación de la LSENPC son exactamente iguales y, por lo tanto, tienen la misma duración. Si, como pretendía el legislador, el recurso a este instrumento excepcional se justifica en un menor plazo de tramitación, hay que concluir que eso solo puede conseguirse si las Ordenanzas Provisionales Municipales no han de someterse a la evaluación ambiental estratégica, como el resto de instrumentos de ordenación. Tal parece ser la conclusión a la que llegó la Oficina de Consulta Jurídica sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo de Canarias en su informe 12/2020 en respuesta a una consulta del Ayuntamiento de Telde relativa a la viabilidad de tramitación de ordenanzas provisionales municipales (se pretendía aprobar una OPM que modificaba las condiciones reguladoras de la edificación de una parcela calificada como equipamiento sanitario).
Lo cierto es que en Canarias se ha asumido, sin demasiada reflexión, que las Ordenanzas Provisionales (tanto las municipales como las insulares) no requieren someterse al procedimiento de evaluación ambiental. De hecho, eso mismo pensaba el grupo parlamentario de Unidas Podemos en el Congreso cuando a los pocos meses de entrada en vigor de la LSENPC presentó recurso de inconstitucionalidad contra ella: sostenían que el artículo 154.1 de la ley canaria excluía las ordenanzas provisionales de la evaluación ambiental estratégica, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA). No es así, ni en el artículo 154 ni en ningún otro, la Ley exime expresamente a las Ordenanzas de la evaluación ambiental. Tampoco cabe concluir que, como el procedimiento de la LRBRL no contempla la EAE, las Ordenanzas están exentas, ya que ello implicaría el absurdo de que cualquier procedimiento establecido antes de la promulgación de la LEA no está obligado por ella. Por el contrario, en tales casos lo que hay que hacer es integrar el procedimiento específico con las exigencias derivadas de la evaluación ambiental estratégica.
Pero es que la propia letrada del Gobierno de Canarias, al oponerse al recurso de Podemos, dejó claro que “no es cierto que la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias excluya per se a las ordenanzas provisionales de la evaluación ambiental estratégica, pues eso dependerá de su contenido: si el mismo responde al concepto material de plan o programa que legitima futuros proyectos, deberá someterse a evaluación; si, por el contrario, su contenido es el propio de una norma reglamentaria, como las ordenanzas de urbanización y edificación, la evaluación será inexigible”. Eso mismo sostuvo el letrado del Parlamento de Canarias, añadiendo que es “inadmisible fundamentar la inconstitucionalidad en la mera sospecha subjetiva de que se va a hacer un mal uso de la norma cuestionada”.
Como no podía ser de otra manera, el Tribunal acogió los argumentos que defendían la constitucionalidad de esta materia, declarando que para discernir si las Ordenanzas habían se someterse a evaluación ambiental habría que atender al contenido concreto de las mismas en cada caso. Por tanto, no debería haber dudas al respecto: si el contenido de unas OPM (o Insulares) es el propio de un instrumento de planeamiento sometido a EAE, aquéllas deben someterse a la evaluación ambiental. Solo estarían eximidas de ese procedimiento cuando su contenido no es propio de ninguno de los instrumentos de planeamiento de la Ley sino de unas normas reglamentarias (como, por ejemplo, las ordenanzas municipales tradicionales).
Ahora bien, de la propia definición de las OPM que hace el artículo 154.1 LSENPC parece claro que el contenido de las mismas es —si no siempre, casi siempre— la modificación menor del contenido de un plan. De hecho, la propia Ley contempla las OPM como instrumento alternativo (más rápido, se supone) a la modificación menor del correspondiente instrumento de planeamiento. En otras palabras, lo habitual es que los contenidos sustantivos de las OPM sean determinaciones de planeamiento urbanístico, en concreto de la ordenación pormenorizada (como era el caso que planteaba el Ayuntamiento de Telde), cuyo objeto es precisamente legitimar futuras actuaciones. Consecuentemente, tal como expuso en el recurso de inconstitucionalidad la letrada del Gobierno de Canarias y corroboró la sentencia del TC, la regla general es que las Ordenanzas Provisionales están sometidas al procedimiento de evaluación ambiental simplificada.
Creo que ésta es conclusión obligada de la lectura de la normativa legal (LSENPC y LEA) a la luz de la sentencia citada del Constitucional; pero, además, me parece de sentido común. Si, mediante unas Ordenanzas Provisionales hacemos lo mismo que mediante una Modificación menor del Plan, y ésta está requiere de evaluación ambiental, también las primeras han de someterse al mismo procedimiento. Lo contrario sería, a mi modo de ver, un fraude de Ley. No es admisible que, para conseguir una tramitación más rápida, se suprima uno de los requerimientos fundamentales del proceso, como es la evaluación ambiental. No obstante, la mayoría de las Ordenanzas Provisionales se han tramitado sin someterlas a evaluación ambiental. Lo comentaré en el próximo post.
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