Determinación de las infraestructuras necesarias en suelo rústico

He opinado en una entrada anterior que el planeamiento general debe limitarse en el suelo rústico no categorizado como asentamiento a establecer la ordenación estructural, aunque también señalé que la Ley no prohíbe expresamente que contenga también determinaciones de ordenación pormenorizada. Ahora voy a ir un poco más allá y atreverme a afirmar que la lógica del esquema legal sobre la ordenación del suelo rústico implica que éste debe siempre carecer de ordenación pormenorizada. Para ello me baso en dos argumentos que relaciono entre sí, aunque admito que mi conclusión no es del todo definitiva pero sí la que me parece más congruente. 

Primer argumento: no es necesario que el suelo rústico no categorizado como asentamiento cuente con ordenación pormenorizada para que sobre él puedan autorizarse actos de ejecución (concederse licencias). Esta premisa no requiere justificación porque tal posibilidad está expresamente permitida en la Ley cuando regula el procedimiento para autorizar usos de interés público y social “no previstos” en el planeamiento. Bien es cierto, sin embargo, que de la definición del término “ordenación pormenorizada” del artículo 2.3.b) LSENPC, se deduce que, si sobre unos terrenos cabe legitimar la ejecución es porque se han concretado unas condiciones de ocupación y utilización del suelo suficientemente precisas, y esas condiciones suficientemente precisas son justamente las determinaciones de ordenación pormenorizada. No obstante, queda claro de lo regulado en el capítulo III del Título II que en suelo rústico cabe autorizar actos en terrenos sobre los que el Plan no ha establecido condiciones precisas de ocupación y utilización del suelo (no hay ordenación pormenorizada). Se trata, desde luego, de una excepción: en todos los demás suelos –urbanos, urbanizables y rústicos de asentamiento– es necesario que exista ordenación pormenorizada para legitimar actos de ejecución. Pero no en las restantes categorías de suelo rústico. 

Segundo argumento: si un plan contuviera sobre suelo rústico condiciones de ocupación y utilización del suelo suficientemente precisas, las mismas tendrían la naturaleza de determinaciones de ordenación estructural, por más que en esas mismas condiciones, en otros tipos de suelo, serían consideradas de ordenación pormenorizada. Esta premisa –que reconozco que no deja de ser curiosa– la baso en otras dos: la primera que el artículo 137 LSENPC no relaciona ninguna determinación de ordenación pormenorizada en suelo rústico distinto de asentamiento; la segunda que las determinaciones de los planes en suelo rústico que habitualmente consideramos pormenorizadas podrían encajar en las señaladas como estructurales en las letras c) y d) del artículo 136.C LSENPC. Veamos con algo más de detalle cuál podría ser el contenido concreto de estos dos grupos de determinaciones que el legislador califica de estructurales. 

Según la LSENPC, “la determinación de las infraestructuras públicas de necesaria implantación en el suelo rústico” forma parte de la ordenación pormenorizada en suelo rústico pero, ¿en qué consiste tal determinación? A mi modo de ver, no puede tratarse de una determinación abstracta, sino que ha de consistir en la calificación de parcelas concretas del suelo rústico con usos concretos de infraestructuras; estas calificaciones, además, habrán de estar justificadas en la Memoria argumentando la necesidad de las mismas (o, al menos su conveniencia desde la óptica del interés público). A este respecto, hay que entender que el término “infraestructuras” comprende –tal como señala el artículo 2.3.f) LSENPC– los sistemas generales, las dotaciones y los equipamientos. Pero, lo que es importante resaltar es que la determinación a que se refiere la Ley consiste en delimitar con precisión un recinto de suelo rústico y asignarle un destino específico. Se trata pues de una determinación muy diferente de la habitual de establecer un régimen de admisibilidad de usos que se aplica normalmente a todos los terrenos de una misma categoría o subcategoría de suelo rústico. No se dice que en una categoría de suelo rústico se permite, por ejemplo, el uso de gasolinera (que, consiguientemente, puede implantarse o no), sino que tal finca concreta se destina al uso de gasolinera. Nótese pues que esta determinación equivale a la concreción última del destino de una finca con vistas a un proyecto de ejecución, más o menos lo que en el anterior marco legal se llevaba a cabo mediante los proyectos de actuación territorial o las calificaciones territoriales. 

Es fácil advertir que la calificación de un terreno por el Plan General con destino a un uso de infraestructura equivale a que tal uso concreto “está previsto en el planeamiento”, que es la situación contemplada en el artículo 76 LSENPC. Dicho de otra forma, cuando un Plan General establece sobre fincas concretas esta determinación estructural, y siempre que el Cabildo haya informado favorablemente tal calificación específica (reconociendo el interés público y social de la misma), la tramitación de la licencia correspondiente se llevará a cabo por el procedimiento del artículo 78 LSENPC. Por el contrario, en las fincas en las que el PGO no establezca una calificación expresa –sino un régimen genérico de admisibilidad de usos de aplicación normalmente a todos el ámbito territorial de la categoría correspondiente de suelo rústico– no puede entenderse, cuando se pide licencia para un uso concreto, que el mismo está previsto con el grado de precisión suficiente para permitir su ejecución (como máximo, está admitido genéricamente o no está prohibido) y, por lo tanto, la tramitación debe seguir el procedimiento del artículo 79 LSENPC. Pero lo que quiero resaltar es que lo que en otras categorías de suelo consideraríamos una determinación de ordenación pormenorizada (asignar un uso concreto a una parcela concreta) pasa a ser, porque así lo dice el artículo 136.C.c) LSENPC, determinación de ordenación estructural en las categorías de suelo rústico. No deja de ser una cuestión terminológica porque lo cierto es que el contenido sustantivo de esta determinación es justamente el que permite entender que el uso concreto cuenta con cobertura en el planeamiento. 

Ahora bien, la Ley se refiere con esta determinación a las infraestructuras públicas. De tal modo, en una primera interpretación, la calificación de terrenos rústicos concretos como infraestructuras privadas (una gasolinera, como dijimos antes, o un establecimiento turístico) no sería una determinación de ordenación estructural. Si fuera así, habría de ser de ordenación pormenorizada o estar prohibida (no admitirse como determinación urbanística en suelo rústico). La primera opción no parece válida porque la Ley no prevé determinaciones de ordenación pormenorizada para el suelo rústico pero, sobre todo, porque no sería muy congruente que dos determinaciones con idéntico contenido (la calificación de una finca para un uso concreto) sean de ordenación estructural o pormenorizada según si el uso es público o privado. De modo que, si no parece lógico que sea una determinación de ordenación pormenorizada, habrá de concluirse que la calificación por el planeamiento de infraestructuras privadas está prohibida en suelo rústico. 

Sin embargo, en mi opinión, esta conclusión es llevar las cosas demasiado lejos pues el legislador en ningún momento prohíbe al planificador que califique parcelas para usos privados. Por el contrario, como ya hemos visto, la Ley prevé un procedimiento para la tramitación de licencias de usos de interés público y social que, en la práctica totalidad de los casos, serán de titularidad privada (el artículo 78 prevé que el procedimiento se inicie a solicitud de particular y establece una serie de condiciones que solo tienen sentido si se trata de un uso privado). De modo que ha de concluirse que el Plan General puede calificar parcelas concretas con usos concretos de infraestructura, aunque éstos no sean públicos, por más que el artículo 136.C.c) LSENPC se refiera solo a las infraestructuras públicas (pero sin prohibir las privadas). Y si un PGO califica parcelas concretas con usos concretos de infraestructura privada resulta obligado considerar tales determinaciones de ordenación estructural porque –como ya hemos dicho– tienen el mismo contenido que las explícitamente denominadas como tales en la Ley. 

En resumen: 

• La determinación de las infraestructuras públicas de necesaria implantación en el suelo rústico –señalada en el artículo 136.C.c) LSENPC– consiste en calificar parcelas concretas del suelo rústico con usos concretos de infraestructuras, entendiendo este término de acuerdo a la definición del mismo del artículo 2.3.f) LSENPC. 

• Cuando el Plan General califica fincas concretas en suelo rústico con usos concretos está estableciendo determinaciones que, por su grado de precisión, son de ordenación pormenorizada en otras categorías de suelo pero que en las de suelo rústico son de ordenación estructural porque así lo establece expresamente la Ley. 

• Las fincas que el Plan General ha calificado con un uso de infraestructura cuentan con cobertura en el planeamiento y, consiguientemente, el procedimiento para la tramitación y concesión del correspondiente título habilitante será el regulado en el artículo 78 LSENPC. 

• Hay que entender, finalmente, que el Plan General también puede calificar fincas concretas con usos no públicos de infraestructura, y que tales determinaciones también son de ordenación estructural y suponen que los correspondientes usos tienen cobertura en el planeamiento.