Concreto algo más el título este artículo: el objeto de este hipotético PII sería llevar a cabo la ejecución material de un sector o de una unidad de actuación que carece de ordenación pormenorizada; es decir, no está definida la trama urbana (calles y manzanas) ni tampoco establecidas las condiciones reguladoras de la edificación y de admisibilidad de los usos en los futuros espacios lucrativos. Ahora bien, el PII no comprende ejecución edificatoria. Por tanto, una vez aprobado se harán las obras de urbanización y, acabadas éstas, se contaría con un sector urbanizado con parcelas con la condición de solar aptas para ser edificadas (mediante la preceptiva solicitud de licencia municipal). Si bien el PII no incluye ninguna actuación edificatoria, sí habrá de contener los instrumentos de gestión urbanística necesarios para posibilitar la ejecución urbanizadora; pero en este artículo no me referiré a ellos.
Obviamente, para que pueda tramitarse este hipotético PII el Cabildo habría de declarar el interés insular de urbanizar el correspondiente sector (además de la necesidad sobrevenida o la urgencia de la actuación). A este respecto, se puede opinar que una urbanización en sí misma carece de interés insular porque éste radica no en urbanizar un ámbito territorial sino en que en esa urbanización se implanten las edificaciones y usos estratégicos convenientes o necesarios para la Isla. Bajo este planteamiento, no cabría admitir un PII que consistiera solo en las obras de urbanización, tendría necesariamente que incluir los proyectos de edificación que darían sentido e interés insular a la futura área urbanizada.
La posición anterior, sin embargo, es excesivamente radical (confieso que es la primera que adopté). Aunque en la mayoría de los casos no quepa defender que solo la urbanización tenga interés insular, cabe concebir situaciones en que sea razonable llegar a la conclusión contraria. Se me ocurre, por ejemplo, la implantación de un polígono industrial de relevancia insular; la necesidad y urgencia del Cabildo podría ser disponer de suelo adecuadamente ordenado y dotado para posibilitar que en las parcelas del mismo se emplazaran industrias estratégicas para el desarrollo insular. El interés insular radica en que exista la oferta de suelo urbanizado sin que obviamente pueda implantar directamente las edificaciones industriales. Ahora bien, siendo admisible en términos genéricos declarar el interés insular de un PII consistente solo en la ejecución de una urbanización, entiendo que es un supuesto excepcional y que, por tanto, la justificación de dicho interés insular debe estar especialmente bien argumentada.
La siguiente cuestión es definir el contenido de ordenación de este hipotético PII. Ya he dicho que el sector carece de urbanización pormenorizada, luego para poder urbanizarlo es claro que como mínimo el PII debe contener las determinaciones definidoras de la trama urbana, esto es, de acuerdo al artículo 137.1.B LSENPC la “fijación de las alineaciones, rasantes y previsiones de aparcamiento público” así como la calificación de los suelos destinados a equipamientos públicos y privados. La duda que se ha planteado es si el contenido ordenancístico del PII debe limitarse a esas determinaciones; o dicho de forma más clara: hay quienes opinan que este PII no podría establecer las determinaciones de ordenación sobre las manzanas (las condiciones reguladoras de la edificación y de admisibilidad de los usos). El argumento sobre el que se sostiene esta tesis es que un Proyecto de Interés Insular solo puede contener las determinaciones de ordenación necesarias para la ejecución; en este caso, dado que la ejecución edificatoria de las parcelas lucrativas no queda amparada por este PII, éste no podría establecer su ordenación.
En mi opinión, este planteamiento pone en cuestión el propio interés insular del PII así como su urgencia. Ciertamente, si se ha declarado el interés insular es porque se requiere contar con suelo urbanizado para implantar las edificaciones y usos previstos; carecería de todo sentido ejecutar la urbanización y luego no poder edificar (las manzanas carecen de ordenación pormenorizada) hasta que el correspondiente instrumento urbanístico la establezca. Bajo ese enfoque, habría que esperar a que el Ayuntamiento aprobase el plan parcial que habría de recoger la ordenación del PII y completarla. Desde luego, no parece un planteamiento razonable.
De otra parte, el proyecto de urbanización (y nuestro hipotético PII lo es) es el instrumento para la ejecución material de un ámbito que cuenta con ordenación pormenorizada. Si la ordenación pormenorizada de un ámbito no está completa no cabe autorizar actos de ejecución, sean de urbanización o de edificación. Esta prohibición legal genérica se manifiesta claramente al ponerla en relación con el régimen urbanístico del suelo y los consiguientes procesos de gestión. Mediante el proyecto de urbanización se produce el paso de los terrenos de la situación rural a la de suelo urbanizado, lo que implica que los propietarios están sometidos al régimen legal (legislación básica estatal) de las actuaciones de nueva urbanización. Entre los deberes de los propietarios se incluye el de participar en los costes y beneficios de la actuación en un régimen de equitativa distribución de éstos lo que, como es sabido, se concreta a través del proyecto de reparcelación. Pero para poder llevar a cabo la distribución de beneficios y cargas es imprescindible que esté establecida la ordenación pormenorizada sobre cada una de las piezas lucrativas del sector que serán las que se repartirán en función de los porcentajes de participación de cada propietario. Ciertamente, si el sector fuera de propietario único la gestión sería posible, pero la tesis de la validez de un proyecto de urbanización sin ordenación pormenorizada de las piezas lucrativas debería sostenerse en todos los supuestos.
Por tanto, a mi modo de ver, la conclusión es clara: si se declara el interés insular de una PII que se limita a la urbanización de un sector, su contenido de ordenación no solo puede sino que debe cubrir la totalidad del mismo, tanto los suelos que serán objeto material de las obras urbanizadoras como las piezas lucrativas edificables. Si no fuera así se estaría poniendo en cuestión el interés insular del PII, además de incumplirse la prohibición legal de realizar actos de ejecución sobre terrenos sin ordenación pormenorizada completa. Esta conclusión no contradice el criterio antes expuesto pues, aunque el PII contendría determinaciones de ordenación sobre suelos que no son objeto de ejecución material (y, por lo tanto, no son necesarias para ésta), dichas determinaciones “externas” son imprescindibles para que la ejecución tenga sentido (e interés insular) y, además, también lo son para la ejecución jurídica (gestión) del sector. En todo caso, conviene advertir que este criterio, siendo razonable en la mayoría de los supuestos, no está explícitamente expresado en la Ley.
Quienes consideran que un PII como el que estoy comentando no puede establecer la ordenación pormenorizada de los terrenos que no son objeto directo de las obras de urbanización argumentan también que el contenido de ordenación de los PII pierde su vigencia cuando se ha finalizado su ejecución, en interpretación del artículo 131.1 LSENPC. Pero dicho artículo no dice textualmente eso sino que “los proyectos de interés insular o autonómico se entenderán vigentes hasta la finalización de su ejecución, con pleno cumplimiento de su finalidad”. Y esta frase debe interpretarse en el marco general de la legislación del suelo (la vigente y sus antecedentes).
De entrada, hay que recordar una regla básica del derecho urbanístico español que se recoge en el artículo 162 LSENPC: “Los instrumentos de ordenación tienen vigencia indefinida, sin perjuicio de lo establecido en la presente ley en relación con su modificación, adaptación o suspensión”. Este precepto es de aplicación también a los PII porque, aunque fundamentalmente son instrumentos de ejecución, también son, cuando lo son, instrumentos de ordenación. Pero es que no puede ser de otra manera; una vez que un terreno cuenta con ordenación, las determinaciones que la constituyen se mantienen vigentes hasta que se modifican, adaptan o suspenden. Si no fuera así, nos encontraríamos con que, en cumplimiento de la ordenación del PII se ha ejecutado un acto edificatorio o urbanizador (con el propio PII) que inmediatamente quedaría en situación legal de consolidación, pues se habría extinguido la vigencia de la ordenación que lo legitimaba (y obviamente sería disconforme con el planeamiento previo que fue alterado con la aprobación del PII). Se trata obviamente de una situación absurda, aunque solo fuera transitoria (hasta que el planeamiento correspondiente integrara las determinaciones del PII con ocasión de su primera modificación sustancial). Lo que, por cierto, no deja de ser extraño, ya que la Ley estaría obligando (sin poner plazo) a un plan a incorporar en su ordenación determinaciones que no son vigentes.
Cuando una interpretación de un precepto legal lleva a un absurdo hay que buscar otra que resulte congruente. En este caso entiendo que la interpretación lógica y congruente con el conjunto del marco legal consiste en entender que el artículo 131.LSENPC se está refiriendo a la vigencia del PII como título habilitante legitimador de la ejecución. Nótese la congruencia de este precepto con la regulación de la eficacia temporal de las licencias (el título habilitante típico) en el artículo 347 LSENPC. Como en la parte de la Ley dedicada a los Títulos habilitantes no hay regulación de los PII (aunque los menciona expresamente como títulos habilitantes), el legislador ha optado por incluirla en este artículo. A mi modo de ver, la intención del legislador en este precepto es regular la vigencia temporal del PII como título habilitante, previendo los supuestos (al igual que hace con las licencias) en que dicho título se extingue anticipadamente. Obviamente (también como en las licencias), la vigencia del PII como título habilitante se extingue con la completa ejecución de las obras.
En resumen, el PII como título habilitante que da derecho al promotor a llevar a cabo la ejecución de las obras proyectadas es vigente hasta la finalización de las obras (salvo que se acuerde su extinción anticipada) y luego ya no, porque carecería de sentido. En cambio, la ordenación que haya establecida el PII tiene vigencia indefinida, o hasta que se integre en el instrumento de planeamiento territorial o urbanístico afectado.
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