En un informe jurídico que he leído recientemente se sostiene que un Proyecto de Interés Insular (PII) no puede reclasificar suelo; es decir, no puede cambiar la clasificación de suelo rústico de su ámbito de actuación (y ordenación) para pasarla a suelo urbanizable. El principal argumento del autor es que la Ley no habilita al PII a reclasificar suelo porque no es necesario para su finalidad, que es la inmediata ejecución del objeto que define. Añade que dicha ejecución conlleva, evidentemente, una transformación física del suelo y uno de los efectos de la aprobación del PII es que el planeamiento municipal recoja sus determinaciones.
No hay ninguna discusión en que, en efecto, el planeamiento municipal habrá de recoger las determinaciones de ordenación del PII aprobado en la primera modificación que afecte a su ámbito. Ahora bien, desde que se aprueba el PII hasta que se adapta el plan municipal, ¿cuáles son las determinaciones de ordenación vigentes sobre esos terrenos? Claramente, las del PII que “prevalecen” sobre las del planeamiento insular y municipal (artículo 126 LSENPC). Ciertamente, el verbo usado por el legislador no es el más adecuado pues ninguna de las acepciones que la RAE asigna a “prevalecer” es aplicable propiamente al sentido de la frase. No obstante, su sentido no ofrece dudas. Por ejemplo, un PII puede legitimar un uso que el planeamiento municipal prohíbe en esos terrenos. Eso quiere decir que la determinación del plan municipal “el uso X está prohibido” pasa en el PII a ser “el uso X está permitido” (es más, es el uso propio de los terrenos). Y esta última pasa a ser la determinación vigente desde el momento de la aprobación del PII, sin que haya que esperar a que el plan municipal se modifique para incorporarla.
Piénsese que el PII se ejecuta cumpliendo la ordenación vigente, exactamente igual que una obra de nueva planta legitimada por licencia se ejecuta cumpliendo la ordenación vigente. Por eso, cuando “comporta ordenación”, establece las determinaciones precisas para que su ejecución sea conforme a la ordenación. Esas nuevas determinaciones del PII “desplazan” a las que estaban vigentes antes de su aprobación, y las desplaza desde el momento en que el PII entra en vigor. A partir de entonces, la ordenación vigente en el ámbito de actuación es la que ha establecido el PII (junto con las determinaciones del planeamiento insular o municipal que no hayan sido desplazadas por éste).
En alguna discusión con compañeros, leyendo el artículo 131.1 LSENPC, alguno ha defendido que la ordenación establecida por el PII pierde su vigencia cuando ha finalizado su ejecución con pleno cumplimiento de su finalidad. Si así fuera, llegaríamos al absurdo de que la actuación legitimada por el PII, al desaparecer las determinaciones de ordenación que ha cumplido y recuperar vigencia las que desplazó con su aprobación, pasaría a estar en situación de consolidación hasta que el plan municipal las incorporara. En el ejemplo anterior, el uso X que pasó a estar permitido con la aprobación del PII volvería a estar prohibido cuando la actuación estuviera acabada.
La vigencia a la que se refiere el artículo 131 LSENPC es a la del PII como título habilitante de la ejecución. Al igual que una licencia, el PII deja de estar vigente cuando ya se ha ejecutado completamente, de acuerdo a su contenido proyectual (de ejecución, no de ordenación). De hecho, el artículo citado no dice que los PII dejarán de estar vigentes a partir de su finalización, sino que estarán vigentes hasta su finalización. Lo que pretende el legislador no es regular la vigencia una vez ejecutados (pues carece de relevancia preguntarse si un título que habilita una actuación sigue vigente una vez que la actuación se ha ejecutado), sino garantizar la vigencia del título habilitante hasta finalizar las obras.
En el caso de las licencias de obra, por ejemplo, la LSENPC señala que, al concederse, se debe establecer un plazo (salvo en ciertos supuestos) para la realización de la actuación. Durante ese plazo, la licencia está vigente; pasado el mismo pierde su vigencia (y debe solicitarse una nueva). Pues bien, en el caso de los PII, el legislador ha querido que, en tanto título habilitante de una actuación, su vigencia no esté limitada a un plazo fijo, sino que dure hasta la completa finalización de la misma. Solo desde esta interpretación tienen sentido los supuestos en los cuales el Cabildo puede acordar la extinción anticipada de la vigencia del PII, que son regulados en ese mismo artículo 131.1 LSENPC.
Así pues, establecido que del artículo 131.1 LSENPC no puede deducirse en absoluto que las determinaciones de un PII pierden vigencia cuando finaliza su ejecución, el artículo 131.3 LSENPC, que regula los efectos de la extinción anticipada del PII, termina de aclarar este asunto. El Cabildo acuerda la extinción de un PII aprobado por alguna de las razones del artículo 131.1 LSENPC (igual que un Ayuntamiento acordaría la extinción de una licencia de obras incoando expediente de caducidad, tal como se regula en el artículo 347.6 LSENPC) y el promotor deja de tener un título habilitante. Si el Cabildo no asume directamente la ejecución del PII, el primer efecto de la pérdida de vigencia del título habilitantes es que los terrenos recuperarán la clasificación y la calificación urbanística que tuvieran con anterioridad a la aprobación del proyecto.
De ese artículo 131.3.a) LSENPC se desprende inequívocamente que, si no se declara la extinción anticipada del PII y la ejecución de éste se culmina con pleno cumplimiento de su finalidad, los terrenos no recuperarán la clasificación y calificación urbanística del planeamiento previo; dicho en términos más generales: se mantendrá la vigencia de la ordenación establecida por el PII que desplazó a las anteriores determinaciones. Así pues, debe concluirse que, desde la entrada en vigor de un PII, sobre los terrenos afectados tienen plena vigencia las determinaciones de ordenación que el propio PII haya establecido, sin que esa vigencia esté condicionada o limitada en absoluto hasta que dichas determinaciones sean recogidas por el planeamiento municipal.
Aclaradas las cuestiones previas de carácter general, centrémonos ahora en el objeto específico de este post: si el PII puede reclasificar suelo. Sostiene el autor que la Ley no lo permite porque reclasificar suelo “no es necesario” para la finalidad de un PII. Yo diría que normalmente no es necesario, pero a veces sí. Supongamos que se plantea una iniciativa de indudable carácter estratégico e interés insular que supone transformar su ámbito territorial mediante la urbanización, conformando, como resultado final, un área urbanizada (con calles y manzanas). Estaríamos, en la terminología de la Ley estatal, ante una actuación de nueva urbanización, “que supone el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios” (artículo 7.1 TRLS-15). En el marco de la legislación canaria, en suelo rústico no caben actuaciones de urbanización (artículos 33.3 y 37.3a) LSENPC). La admisibilidad de éstas es justamente lo que define el suelo urbanizable: “los terrenos que el planeamiento adscriba a esta clase de suelo para su transformación mediante su urbanización” (artículo 39.1 LSENPC). Por tanto, si esa iniciativa de interés insular se sitúa sobre suelo rústico en el planeamiento municipal y se quiere legitimar mediante un PII, éste necesariamente ha de reclasificar los terrenos, pasándolos a suelo urbanizable. Si el PII mantuviera la clasificación de suelo rústico, se estaría aprobando una actuación (de nueva urbanización) contraria a la Ley.
Si aceptamos, como sostiene el informe jurídico que he leído recientemente, que los PII no pueden reclasificar suelo, entonces es evidente que no se puede legitimar mediante un PII una actuación de nueva urbanización en terrenos con la clasificación de suelo rústico. De la lectura del artículo 123.1 LSENPC, cabe intuir que la figura del PII se pensó principalmente para legitimar la implantación de usos singulares que normalmente se materializarían en edificios concretos, fueran en suelo rústico, urbanizable o urbano; no se desprende de ese texto que el legislador estuviera pensando en que el PII diera como resultado una nueva área urbanizada. Sin embargo, la Ley no niega en ningún momento que una actuación de nueva urbanización pueda legitimarse a través de un PII. De hecho, en otras Comunidades Autónomas en las que también existen figuras equivalentes al PII se han legitimado a través de las mismas actuaciones de nueva urbanización como, por ejemplo, polígonos industriales logísticos de interés regional. Es más, en noviembre pasado, el Cabildo de Fuerteventura declaró de interés insular un PII que habría legitimado la creación de un área urbanizada (con calles y manzanas) destinada a un complejo de producción audiovisual y parque temático vinculado. No se cuestionó en ningún momento que esta iniciativa pudiera tramitarse mediante un PII (aunque no siguió adelante por otros motivos y en la actualidad se está tramitando en Gran Canaria).
Ha de concluirse pues que nada obsta a que una actuación de urbanización que cumpla los requisitos para ser declarada de interés insular pueda legitimarse mediante un PII. Si esa actuación se pretende realizar sobre suelo rústico, el PII necesariamente tiene que reclasificar los terrenos a suelo urbanizable (cumpliendo, obviamente, las condiciones del artículo 39.2 LSENPC). Salvo, claro está, que la Ley prohíba que un PII reclasifique suelo; pero eso equivale, como ya he dicho, a que una actuación de nueva urbanización no podría ser objeto de un PII (algo que la Ley no dice).
Los PII no pueden reclasificar suelo, dice el informe jurídico que he leído recientemente, porque el artículo 30.2 LSENPC establece que la clasificación será realizada por el plan general y, en el artículo 30.5, que los restantes instrumentos de ordenación podrán establecer la clasificación en los casos establecidos por la Ley. Como, según ese informe jurídico, la LSENPC no establece esa posibilidad a los PII, ha de concluirse que éstos no pueden clasificar suelo. Sin embargo, sí establece que es contenido del PIO delimitar y ordenar pormenorizadamente, legitimando su ejecución, los polígonos industriales de trascendencia insular. Si un PIO delimita y ordena un nuevo polígono industrial sobre unos terrenos clasificados como rústicos por el planeamiento está legitimando una actuación de nueva urbanización y, por lo tanto, necesariamente ha de reclasificarlos a suelo urbanizable. Es decir, cuando la Ley canaria establece como contenido de los PIO la delimitación y ordenación de los polígonos industriales supramunicipales, está implícitamente (no expresamente) habilitándolos a reclasificar suelo porque, de lo contrario, no podrían cumplir ese cometido.
Algo similar ocurre con los PII. Si admitimos que la Ley no impide que a través de este instrumento se ordenen y legitimen actuaciones de nueva urbanización, hay que reconocer que la propia Ley está habilitándolos, también implícitamente, a reclasificar suelo, pues de lo contrario dichas actuaciones de nueva urbanización no podrían hacerse mediante PII. Pero, en el caso de los PII, ni siquiera hace falta esta argumentación; basta remitirse al ya citado artículo 131.3 LSENPC. En el supuesto de la extinción del PII, los terrenos recuperan la clasificación de suelo previa. Es decir, la Ley está contemplando expresamente que el PII podía haber cambiado la clasificación de suelo de los terrenos que ordenaba, que el PII está habilitado, por tanto, a reclasificar el suelo.
En resumen:
- Una actuación de nueva urbanización, si es de interés insular, puede ordenarse y legitimarse a través de un PII.
- Toda actuación de nueva urbanización implica pasar los terrenos la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado lo que, en el marco legal canario, obliga necesariamente a clasificarlos como suelo urbanizable.
- Por tanto, para legitimar actuaciones de nueva urbanización mediante proyectos de interés insular, estos instrumentos tienen que estar habilitados legalmente para reclasificar suelo.
- Si bien la clasificación de suelo la establece, como regla general, el plan general municipal, también pueden establecerla otros instrumentos si la Ley lo permite. Ahora bien, que la Ley lo permita no significa que debe hacerlo expresamente, bastando que se deduzca del contenido exigido a cada instrumento de ordenación.
- En el caso de los PII, su capacidad de reclasificar suelo viene implícitamente admitida por la Ley porque es necesaria para legitimar actuaciones de nueva urbanización de interés insular, que pueden ser objeto de un PII.
- Pero además la LSENPC permite expresamente que los PII reclasifiquen suelo cuando, en el artículo 131.3.a), prevé que éstos, al aprobarse, hayan cambiado la clasificación del suelo del planeamiento municipal vigente.
Así pues, respondiendo a la pregunta que titula este post, sí, los Proyectos de Interés Insular están habilitados por la Ley para reclasificar suelo.
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