Como es sabido, el sistema del derecho urbanístico español está estrechamente vinculado al régimen jurídico del suelo. De hecho, como expresamente establece el artículo 26 de la Ley del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) siguiendo la doctrina constante de nuestro marco jurídico, el contenido del derecho de propiedad del suelo se concreta a través de la clasificación, categorización y calificación urbanística de los correspondientes terrenos. Dicho de otra forma, cuando un plan clasifica (y categoriza y califica) un terreno está asignando a su propietario un régimen específico de derechos y deberes.
Los propietarios de suelo urbano consolidado (SUCO) —también desde siempre y tanto en la legislación básica estatal como en las autonómicas— tienen el derecho a edificar, materializando el aprovechamiento urbanístico que corresponda a la parcela (artículo 55.1.c LSENPC). Ese aprovechamiento urbanístico es, obviamente, el que establece el plan vigente sobre la correspondiente parcela y que depende de la edificabilidad asignada y los usos que pueden implementarse. De más está decir que hay una correspondencia directa entre el aprovechamiento que asigna el plan a una parcela en SUCO y el valor económico de la misma. Así, el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo establece que el valor de una parcela en suelo urbanizado no edificado es el producto de su edificabilidad (m2c) por el valor de repercusión de suelo del uso al que está destinada (€/m2c). Es decir, cuanta más edificabilidad tenga una parcela, más vale; cuanto mayor rentabilidad tenga en el mercado el uso que asigne el plan, más vale.
En la reforma de la Ley del Suelo estatal de 2007 se introdujo el concepto de actuaciones de transformación urbanística que eran (y siguen siendo) de dos tipos: las de urbanización y las de dotación. Estas segundas se “inventaron” para dar amparo legal y propiciar actuaciones de reforma de áreas urbanas degradadas; la idea era sencilla: se aumentaba el aprovechamiento de la ordenación vigente para incentivar la inversión en la renovación de esos espacios. La originalidad de estas actuaciones es que venían a crear sobre los terrenos afectados un doble régimen jurídico urbanístico: por una parte, los propietarios tenían los derechos propios del suelo urbano consolidado hasta el aprovechamiento de la ordenación previa; por otra, el exceso de aprovechamiento que se otorgaba estaba condicionado al cumplimiento de deberes de cesión y equidistribución análogos a los del suelo urbano no consolidado y urbanizable. Esta distinción queda clara en el artículo 18.2 del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo que señala que los deberes de cesión (tanto de aprovechamiento como de suelos dotacionales) de los propietarios incluidos en actuaciones de dotación “se determinarán atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación”.
El planteamiento es absolutamente lógico: la actuación de dotación supone conceder al propietario un mayor aprovechamiento (bien por mayor edificabilidad o por permitir un uso más lucrativo) que no formaba parte de su derecho previo; consecuentemente, a cambio de materializar ese exceso (construyendo una edificación más grande o destinada a un uso más rentable) debe contribuir en la proporción adecuada cediendo al Ayuntamiento parte del mismo así como el suelo dotacional necesario para que (como dice la Ley canaria) no se reduzca el índice de “calidad de vida”. Nótese también que una actuación de dotación surge por la mera modificación del planeamiento vigente, siempre que ésta aumente el aprovechamiento de un ámbito de suelo urbano consolidado. No hace falta —como algunos sostienen— que esté delimitada como tal. Si al modificar las condiciones de edificación y uso de un ámbito resulta que las parcelas afectan adquieren mayor aprovechamiento, hay una actuación de dotación porque, de no entenderse así, se estaría reconociendo a los propietarios un incremento del contenido de su derecho sin contribuir para adquirirlo a las cesiones que la Ley establece con carácter general. Por el contrario, si la modificación del plan no genera ningún incremento de aprovechamiento (o incluso si lo reduce), no estaremos en ningún caso ante una actuación de dotación.
Naturalmente, la LSENPC es congruente con esta concepción de las actuaciones de dotación, declarando expresamente que su regulación se hace “de acuerdo con la legislación estatal de suelo”. Así, cuando regula el porcentaje de aprovechamiento que deben ceder los propietarios, deja claro que se calculará “sobre el incremento adicional de aprovechamiento que resulte de la actuación” (artículo 54.2 LSENPC). Ahora bien, a continuación, señala que “a los efectos de estas cesiones, el incremento adicional de aprovechamiento se calculará en relación con aquel que haya sido legalmente materializado por las personas propietarias incluidas en la actuación” (artículo 54.3 LSENPC). Este párrafo ha llevado a que algunos entiendan que, en contra de lo que inequívocamente establece la legislación básica, el aprovechamiento adicional no es el incremento resultante de una modificación del plan, sino la diferencia entre el de la nueva ordenación y el que está efectivamente materializado en cada parcela. Y la verdad es que, dada la redacción, no es demasiado extraño que quienes no entiendan cabalmente qué son las actuaciones de dotación y el sistema legal del derecho de propiedad del suelo caigan en esta interpretación errónea.
Veamos, a través de algún ejemplo, a qué nos lleva la interpretación literal y aislada del artículo 54.3. Supongamos un área urbana consolidada que se desarrolló en su día mediante un plan parcial en suelo urbanizable y, consiguientemente, cedió un 10% del aprovechamiento así como suelos dotacionales en proporción al aprovechamiento total que tenía asignado el sector. Supongamos además que, por las razones que sean, en ese sector o en una parte del mismo no se ha agotado el aprovechamiento del plan parcial, que hay parcelas con edificaciones de dos plantas cuando podrían haber llegado a tener cuatro y que hay también parcelas sin edificar. Pues bien, supongamos ahora que el Ayuntamiento, mediante la pertinente modificación de la ordenación vigente, delimita lo que llama una actuación de dotación sobre esa parte del sector que no ha agotado el aprovechamiento al que tiene derecho y para cuya obtención cumplió los obligados deberes urbanísticos, reduciendo de cuatro a tres plantas la altura de la edificación (disminuyendo en un 25% la edificabilidad de las parcelas). Es evidente que el valor de las parcelas se ha reducido; sin embargo, según esta interpretación, las que tienen dos plantas habrán de ceder suelo y aprovechamiento por esa planta de más que les “concede” la nueva ordenación y las que no hayan sido edificadas por la totalidad del nuevo aprovechamiento. En síntesis, decir que este ejemplo es una actuación de dotación conduce a situaciones manifiestamente absurdas y contrarias a la lógica legal.
Pero los que defienden esta tesis absurda insisten en que es eso lo que dice la Ley y, por tanto, no hay más que hablar. En realidad, esa disposición legal se redactó para resolver un problema concreto, no como la regla general, que es tanto la derivada de la legislación básica como la expresada en el epígrafe previo. Resulta que en algunos municipios se habían aprobado (antes de que aparecieran legalmente las actuaciones de dotación) modificaciones del planeamiento urbanístico que redujeron la edificabilidad de varias zonas de la ciudad. Como consecuencia, muchas edificaciones construidas en cumplimiento de la ordenación previa quedaron en situación legal de fuera de ordenación (que después pasó a llamarse “de consolidación”) con los problemas prácticos que ello implicaba (por ejemplo, los bancos no concedían hipotecas sobre esos inmuebles). Más recientemente, se promovieron nuevas modificaciones que volvían a asignar a esas zonas las edificabilidades originales. Ahora bien, estas modificaciones, al menos en teoría, sí suponían incrementar el aprovechamiento de esas zonas y, por lo tanto, implicaban establecer sobre las mismas el régimen de las actuaciones de dotación. Imaginemos un edificio tenía una altura máxima de 8 plantas en el plan, pide licencia y se construye agotando la edificabilidad; luego se modifica el plan y la altura se reduce a 6 plantas con lo que las dos últimas quedan en fuera de ordenación. Finalmente, se vuelve a modificar el plan y se le asigna la altura original (y materializada) de 8 plantas. Pues bien, lo cierto es que esta última modificación está incrementando el aprovechamiento respecto de la ordenación previa; sin embargo, ese incremento no es real ya que las 8 plantas fueron construidas en base a la ordenación vigente en su momento. Pues precisamente para evitar que estas situaciones concretas se consideraran actuaciones de dotación y estuvieran sometidas a nuevas cesiones injustificadas se redactó el artículo 54.3 LSENPC.
Por tanto, el artículo 54.3 tiene una aplicación limitada a situaciones en las que el aumento de aprovechamiento derivado de una modificación del planeamiento incluye excesos materializados legalmente, para que estos excesos no se consideren como actuación de dotación. Pero, en cambio, no puede aplicarse a modificaciones que disminuyen el aprovechamiento del planeamiento anterior porque éstas no son, por definición, actuaciones de dotación. Sin embargo, en unas oposiciones recientes a arquitecto municipal, se planteó un ejercicio práctico que justamente se correspondía con este último supuesto. El supuesto era que se había disminuido la edificabilidad de unas parcelas pero la nueva seguía estando por encima de la que éstas tenían materializado. Se preguntaba qué tipo de actuación era y quienes respondieron que no era de dotación fueron suspendidas con el argumento del artículo 54.3. La conclusión, a mi modo de ver, es clara: hay que modificar la redacción de ese artículo para que no puedan producirse interpretaciones erróneas como ésta. Aun así, no deja de sorprenderme que un tribunal en el que había arquitectos y juristas con experiencia en urbanismo puedan sostener que un propietario en urbano consolidado al que, mediante una modificación del plan, se le reduce el valor de su parcela deba, además, de pagar por ello. Pero parece que es lo que hay.
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