El régimen de fuera de ordenación. La normativa estatal (1)

El término “fuera de ordenación” aparece en el artículo 48 de la Ley del Suelo de 1956, cuya redacción se mantuvo idéntica en el Texto Refundido de 1976 (artículo 60). También se conservó la misma redacción en el Texto Refundido de 1992 (artículo 137) pero este artículo fue derogado mediante la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, no por su contenido sino debido a la atribución de norma supletoria. Consiguientemente, el artículo 60 TR-76 sigue vigente, si bien con carácter subsidiario (me referiré a esto más adelante). Tres son los aspectos que me interesa resaltar de esa primera regulación:

1. Fuera de ordenación es la calificación que se aplica a los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación de un instrumento de planeamiento y que resultaren disconformes con las determinaciones de éste. El legislador estaba pensando en los efectos del nuevo planeamiento sobre las situaciones anteriores, no tanto (o nada) en aquellos edificios construidos ilegalmente y/o que no se adecuaban a la ordenación previa. El Fuera de Ordenación de la normativa estatal era, sobre todo, el que en la vigente legislación canaria se denomina situación de consolidación. Volveré sobre este asunto. 


2. En los edificios e instalaciones en fuera de ordenación se prohibían obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí eran admisibles las pequeñas reparaciones exigibles por higiene, ornato y conservación del inmueble. Aquí está, a mi juicio, la clave del destino que atribuía el legislador a todo inmueble en fuera de ordenación: se trataba de que, a corto o largo plazo, estos edificios o inmuebles adaptaran sus condiciones físicas a las determinaciones del planeamiento que los había dejado en esa situación. Esa adaptación, en la mayoría de los casos, sería mediante su demolición (y construcción de un nuevo inmueble que cumpliera el plan) y, para ello, se fomentaba que se fuera deteriorando mediante la prohibición de obras. Pero también se dejaba la puerta abierta a que la Administración (el municipio) expropiara estos inmuebles, opción que, como sabemos, no se produjo prácticamente nunca. 


3. No obstante, el legislador, consciente de la dificultad de que los ayuntamientos llevaran a cabo políticas activas de “adecuación” de los inmuebles en fuera de ordenación al planeamiento (es decir, de que los expropiaran y demolieran), admite, con carácter excepcional, obras de consolidación de estos edificios “cuando no estuviera prevista la expropiación o demolición de la finca en el plazo de 15 años”. Naturalmente, lo que era un régimen excepcional se convirtió en lo habitual. 

En resumen, la intención del legislador estatal del 56 (y así ha seguido hasta le fecha) era que los inmuebles disconformes con la ordenación urbanística vigente se adaptaran a ésta y, para ello, además de contemplar la expropiación y demolición a cargo de los ayuntamientos, el régimen legal que se les imponía era muy restrictivo a fin de no alargar su vida útil; en otras palabras, se trataba de “hacer la vida imposible” a los propietarios de estos edificios para que finalmente decidieran derribarlos y adaptarlos a la ordenación. Esta concepción del régimen de fuera de ordenación ha sido confirmada repetidamente por la jurisprudencia. Basta como ejemplo citar la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2011 que se expresa con meridiana claridad: “el régimen de fuera de ordenación es incompatible con cualquier régimen de protección y conservación de los edificios. En efecto, para los edificios fuera de ordenación se establece, en resumidas cuentas, la prohibición de obras de consolidación (artículo 60 del T.R.L.S. de 1976), dado que, al tratarse de edificios que están en disconformidad con el Plan, el ordenamiento urbanístico desea su desaparición”. 

 

Es importante resaltar –ya lo he dicho antes– que el fuera de ordenación está concebido en la legislación estatal como un régimen “sobrevenido”. Tuvo que ser la jurisprudencia la que distinguiera dos situaciones: las de los inmuebles que quedan en fuera de ordenación como consecuencia de una nueva ordenación urbanística y las de aquellos que el Supremo calificó en situación originaria de fuera de ordenación; es decir, que ya lo estaban antes del nuevo planeamiento, que se habían construido infringiendo la normativa de aplicación en su momento. Evidentemente, sobre estas segundas no cabe ya ejercer las medidas de restablecimiento de la legalidad conculcada porque ha transcurrido el plazo previsto a tales efectos. En sentencia del 15 de febrero de 1999, el Tribunal Supremo declaró que tales inmuebles habían de considerarse en situación de fuera de ordenación. Esta distinción obligó al Supremo a establecer sobre los inmuebles en fuera de ordenación originaria un régimen más duro que el de las sobrevenidas. Así, en las que son ilegales desde su origen, la sentencia de 29 de abril de 2002 señalaba que “no resultan posibles obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera, aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad que en ellas se ejerza”, aunque sí admitía “pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato, la conservación del inmueble, así aquellas imprescindibles para garantizar la seguridad de los usuarios del inmueble, por ejemplo, la ampliación de la anchura de la escalera de evacuación o la mejora de los sistemas de protección contra incendios". 

 

A mi modo de ver, la diferencia es muy pequeña, pero es que los tribunales siempre han tenido dificultades en concretar cuáles son las obras que se pueden hacer en edificios en fuera de ordenación, en precisar hasta dónde alcanzan en la práctica las limitaciones, siempre enunciadas en términos genéricos, de los textos legales. Pero, dejando esta discusión para más adelante, lo que está claro es que ambos tipos de inmuebles están llamados a desaparecer; lo que podríamos decir, a riesgo de simplificar, es que los actos de la administración para lograr este objetivo legal confirmado por la jurisprudencia (por ejemplo, denegando licencias) deberían ser más “enérgicos” en los casos de fuera de ordenación originaria que en los sobrevenidos.

 

Con lo dicho hasta aquí basta para tener una visión suficiente del fuera de ordenación en la legislación estatal. Ahora bien, este asunto pertenece inequívocamente al campo del urbanismo, que es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Eso quiere decir que el artículo 60 TR-76 está vigente solo en aquellos territorios donde no haya una regulación autonómica al respecto (o, si la hay, deje aspectos sin regular). Así quedó claro tras la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, que anuló el artículo 137 del TR-1992 (que era el mismo que el 60 TR-76) porque el Estado no puede legislar, ni siquiera con carácter supletorio, sobre materias que son competencia exclusiva de las CCAA. Conviene pues dar un repaso general a cómo se trata el tema del fuera de ordenación en las distintas comunidades para luego profundizar en el caso de Canarias.