Tradicionalmente, al menos desde la Ley del Suelo de 1956, se ha atribuido a los Ayuntamientos la competencia para ordenar la totalidad de sus términos municipales mediante los planes generales (1). Dado que la extensión completa del territorio español se encuentra dividido en municipios, teóricamente aquél quedaría ordenado urbanísticamente mediante la totalidad de los planes generales municipales (digo teóricamente porque un gran porcentaje de los municipios españoles nunca logró tener planeamiento general). Nótese que, al atribuir la competencia de ordenación física del territorio a los ayuntamientos, se está implícitamente asumiendo el término municipal como el ámbito territorial de la ordenación, aunque, desde luego, el término municipal no es en absoluto, por lo general, el ámbito territorial adecuado para la ordenación física.
La Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) señala que “el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”, entre otras, las de urbanismo, que comprenden “planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística; protección y gestión del Patrimonio histórico; promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera; conservación y rehabilitación de la edificación”. La LBRL es legislación básica; ello no impide que, como expresamente se prevé, las CCAA puedan legislar para acotar y matizar esas competencias enunciadas de modo muy genérico.
Fijémonos en las competencias de planeamiento que, se entiende, es el urbanístico. Ahora bien, ¿cuál es el ámbito del urbanismo? O, si se prefiere, dónde están los límites entre la ordenación urbanística y la territorial. El primero y más evidente es que el objeto de ordenación sea de interés municipal o supramunicipal. Este ha sido el criterio tradicional para “legitimar” planes (o decisiones) territoriales que, lógicamente, habían de ser jerárquicamente superiores a los municipales. De tal modo, el planeamiento territorial condicionaba el urbanístico, lo “enmarcaba”. Pero eso, al mismo tiempo, se traducía en que el planeamiento territorial se quedaba a un nivel directivo, sin aplicación directa para autorizar actos de ejecución.
En el fundamento jurídico sexto de su importante sentencia 61/1997, el Tribunal Constitucional asoció la competencia en urbanismo a la “disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico”, añadiendo que “el contenido que acaba de enunciarse se traduce en la fijación de lo que pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo”.
Así pues, el Tribunal Constitucional español acota el ámbito de lo urbanístico al espacio de la ciudad (de los asentamientos de población, en un sentido más amplio). Ciertamente, tal era la tradición de la disciplina desde siempre y –como ya se había señalado por varios autores (2)– la legislación española desde 1956 estaba concebida desde esa óptica: el suelo urbano era la ciudad existente, el suelo urbanizable el que había de ser ciudad en el futuro, y el suelo no urbanizable (rústico) el que no debía ser ciudad (3). Conviene recordar que, antes de la sentencia 61/1997, solía citarse la 141 de la Corte constitucional italiana de 24 de julio de 1972 que establecía una análoga definición restrictiva del urbanismo: “es una actividad que concierne a la ordenación e incremento edificatorio de los centros habitados”. La jurisprudencia italiana era relevante porque su Ley urbanística de 1942 fue el modelo de la nuestra de 1956.
Por tanto, cuando la LBRL atribuye el urbanismo como competencia propia de los municipios, hemos de entender que la misma incluye en todo caso la ordenación de los asentamientos de población (salvo las decisiones dentro de esos ámbitos que obedezcan a intereses supramunicipales). “Los entramados urbanos existentes y sus expansiones naturales conforman físicamente el espacio de desenvolvimiento de la potestad urbanística municipal, el núcleo en principio indisponible de esa potestad”
(4).
Es verdad que la competencia municipal en urbanismo puede ampliar su ámbito espacial hasta cubrir la totalidad del término municipal y así ha sido en la tradición del planeamiento español. Pero también lo es que el legislador autonómico está habilitado para acotar el ámbito espacial del urbanismo, siempre que se respete ese contenido esencial señalado por el Tribunal Constitucional: los asentamientos de población. Dicho de otra forma, las CCAA podrían haber limitado el ámbito espacial de la ordenación urbanística de modo que no cubriera la totalidad del municipio. Esos ámbitos excluidos de la ordenación urbanística (de los planes generales) serían objeto, claro está, de la ordenación territorial.
La técnica normativa más frecuentemente usada por las CCAA en el deslinde entre las competencias de ordenación territorial y urbanística ha consistido –como ya he dicho– en establecer la superioridad jerárquica del planeamiento territorial, pero privarle de efectos directos, de modo tal que sus determinaciones habían de ser concretadas para ser operativas a través del planeamiento municipal. No obstante, aunque no sea lo más habitual, también las CCAA han dotado a los instrumentos de ordenación territorial de la capacidad de establecer normas de aplicación directa, siempre –eso sí– cuando las mismas se refieran a aspectos supramunicipales.
En el caso de Canarias, la vigente LSENPC ha optado (si bien con insuficiente claridad, a mi juicio) por dotar al planeamiento territorial de capacidad operativa directa en detrimento de las competencias urbanísticas municipales. El ejemplo más relevante es la potestad (y obligación) de los planes insulares de ordenación de determinar y localizar los sistemas generales y equipamientos estructurantes de interés supramunicipal (artículo 96.2.e) cuya ordenación pormenorizada, además, corresponde también al planeamiento insular (sea el propio PIO o un plan territorial especial). No es discutible, por tanto, que la ordenación finalista (con aplicación directa) de los sistemas generales supramunicipales no forma parte de las competencias urbanísticas municipales.
De otra parte, ya desde el anterior Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), la ordenación de los espacios naturales canarios se había también excluido de las competencias urbanísticas municipales. Los planes y Normas de Espacios Naturales estaban y están obligados a establecer la ordenación del correspondiente ENP con el mismo nivel de pormenorización y alcance que lo hace el plan general en el resto del municipio. En este caso se trata de la sustracción de la competencia municipal de partes muy relevantes en extensión superficial.
Aun así, en la vigente LSENPC, el ámbito de ordenación del plan general sigue siendo la totalidad del término municipal (5). Ello no significa que el legislador esté reconociéndole al municipio la potestad planificadora sobre las materias o espacios supramunicipales (sistemas generales o ENP, por ejemplo), sino que “obliga” al PGO a que traslade a su documentación las determinaciones que sobre esas materias o espacios haya establecido el planeamiento insular. Se pretende, entiendo, que el PGO exprese la ordenación completa del término municipal, tanto la territorial como la urbanística, para posibilitar una visión integrada y congruente.
En mi opinión, aprovechando la iniciativa del Gobierno de Canarias de revisar la vigente LSENPC, habría que reflexionar y redefinir las competencias urbanísticas de los Ayuntamientos, lo que ha de implicar reducir contenido y alcance de los planes generales. Lo desarrollaré en próximos posts.
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(1) En la LS-56 se denominaban planes generales de ordenación urbana municipal. En la vigente LSENPC se llamaban planes generales de ordenación, pero siguen siendo municipales e instrumentos urbanísticos.
(2) Por ejemplo, Luciano Parejo en su artículo de 1985: “La Ordenación Territorial: un reto para el Estado de las Autonomías”.
(3) El suelo no urbanizable era el espacio de “ordenación negativa”, en donde había que prohibir núcleos de población.
(4) Fernando López Ramón, “Urbanismo municipal y ordenación del territorio”. Revista española de derecho administrativo, Nº 82, 1994, págs. 207-218.
(5) “El plan general de ordenación contendrá, con carácter de contenido mínimo, las determinaciones de ordenación estructural del término municipal completo” (artículo 142.2). “Con carácter potestativo, el plan general de ordenación podrá establecer las determinaciones de ordenación pormenorizada, en todo o en parte del término municipal, de cualquier clase y categoría de suelo” (artículo 142.3).
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