¿Caben establecimientos turísticos en el suelo rústico de Canarias? (1)

Por establecimientos turísticos me refiero tanto a los inmuebles alojativos (hoteles, casas rurales, viviendas vacacionales) como a los destinados a actividades de ocio sin alojamiento. En cuanto a si caben o no, en este post pretendo discutirlo desde la óptica jurídica. Dicho de otra forma; lo que me pregunto es si en nuestro marco legal es posible implantar un establecimiento turístico en suelo rústico o si, por el contrario, está prohibido; en caso afirmativo, habría que ver en qué condiciones puede hacerse. El marco legal al que me refiero es fundamentalmente la Ley 4/2017 de Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), aunque quizá para resolver algunas cuestiones haya que recurrir a otra norma sectorial (por ejemplo turística). 

De entrada, parece claro que por regla general los establecimientos turísticos no deben implantarse en suelo rústico. Ya desde la Exposición de Motivos se descubre la poca inclinación del legislador a permitir este tipo de usos en suelo rústico. Por ejemplo, se insiste en la “necesidad de evitar el consumo de más suelo rústico”, tanto más cuando ya existe en las islas “suelo (urbano o urbanizable) vacante suficiente para las necesidades de desarrollo residencial y económico durante décadas”. Sin embargo, éste es un criterio general (en el párrafo citado el legislador señala “salvo excepciones”) y no se descarta tajantemente que en el suelo rústico puedan implantarse “construcciones turísticas, industriales o de servicios” como usos de interés público y social. Es claro pues que los terrenos donde deben localizarse los establecimientos turísticos –especialmente los alojativos– son los suelos urbanos pero, al mismo tiempo, ello no significa necesariamente que estén tajantemente prohibidos por la Ley en suelo rústico, que en determinados supuestos excepcionales no sea admisible la construcción de estos inmuebles fuera de las áreas urbanizadas. 

De hecho, es sobradamente sabido que además de los inmuebles turísticos “convencionales” situados en áreas urbanizadas y en los que se da servicio de alojamiento a la inmensa mayoría de la demanda, existen otros “productos” cuya principal nota distintiva es precisamente estar fuera de los núcleos urbanos, en el entorno rural más o menos antropizado, incluso en espacios de alto valor ambiental. Hablo, por supuesto, del turismo rural, agroturismo, turismo de naturaleza, etc. Así, por ejemplo, en 2014 el gobierno central aprobó el llamado Plan sectorial de turismo de naturaleza y biodiversidad 2014-2020 (que, por cierto, ha pasado sin pena ni gloria) en el cual se contemplaban diversos objetivos y acciones que, aunque demasiado vagas (supongo que porque el Estado carece de competencias), trataban de impulsar el uso turístico de los espacios naturales (protegidos o no), sin que se descartara el alojamiento en el interior de éstos. Lo cierto es que basta buscar un rato en internet para encontrar multitud de ejemplos, en España y en el mundo, de establecimientos alojativos turísticos en suelos rústicos, completamente aislados de los núcleos de población, sin conformar “áreas urbanizadas”.

Hotel restaurante de 27 habitaciones en el Ampurdán (Gerona)

La pregunta que titula este post podría pues acotarse: ¿prohíbe la legislación canaria la implantación de este tipo de establecimientos que, por sus propias características, han necesariamente de localizarse en suelo rústico? Empecemos recordando que, de acuerdo a lo regulado en el Título II de la LSENPC, los usos, actividades o construcciones en suelo rústico se dividen en ordinarios (incluyendo los complementarios) y no ordinarios; por tanto, lo primero que hay que discernir para resolver sobre la admisibilidad de los establecimientos turísticos en suelo rústico es si éstos son usos ordinarios o no ordinarios. Pues bien, el uso turístico (alojativo o no) tiene la condición de uso ordinario en los siguientes supuestos: 

1. Cuando el inmueble es resultado de las obras de rehabilitación o reconstrucción de un edificio preexistente de valor etnográfico o arquitectónico (art. 60.6). los hoteles y casas rurales, de acuerdo a la legislación turística (Decreto 142/2010) entrarían en este supuesto. 
2. Cuando tenga carácter de complementario para contribuir a la mejora de las rentas agrarias de una finca en explotación; en tal caso el uso turístico alojativo deberá desarrollarse en edificaciones preexistentes, con un límite máximo de 250 m2 y seis camas o tres unidades alojativas.

Lo que tienen en común los dos supuestos de establecimientos turísticos como usos ordinarios es que han de disponerse en edificaciones existentes, lo cual implica fuertes limitaciones debidas a las condiciones previas o, en el segundo caso, impuestas por la propia Ley. Pero, sin perjuicio de que convendría profundizar sobre esta regulación, lo que ahora me interesa es indagar sobre la admisibilidad de establecimientos turísticos que no cumplen estos requisitos y, especialmente, sobre los que no son resultado de la rehabilitación de una edificación existente. Así, lo que parece claro es que todo inmueble turístico alojativo que se pretenda construir de nueva planta en suelo rústico ha de considerarse como un uso no ordinario o de interés público y social. Por tanto, tal como establece el artículo 62.1 LSENPC, la autorización de ese uso es siempre excepcional. La excepcionalidad supone, a mi juicio, que lo normal debe ser la no admisibilidad de esos usos (ciertamente, no es un derecho de la propiedad); que para autorizarlo ha de justificarse expresa y suficientemente la conveniencia para el interés público y social (de ahí el nombre) de implantar ese establecimiento turístico en ese lugar concreto y en el momento en que se plantea.

A la vista de lo expuesto, creo que cabe llegar a una primera conclusión: que en suelo rústico no es admisible construir de nueva planta establecimientos turísticos “convencionales”. O dicho de otra forma: no caben otros establecimientos turísticos que aquellos cuya razón de ser es precisamente estar en un entorno rústico, alejado de las áreas urbanizadas. Cabe recordar, a estos efectos, que en el ordenamiento urbanístico español los usos no propios del suelo rústico que podían autorizarse por tener interés público y social habían de ser los que necesariamente habían de emplazarse en dicha clase; es decir que no podían situarse en áreas urbanizadas (véase el artículo 85.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 o el artículo 9.2C de la Ley canaria 5/1987 sobre la ordenación urbanística del suelo rústico). En razón de ello, no procedería autorizar en suelo rústico un establecimiento turístico que pudiera emplazarse en áreas urbanizadas. Bien es cierto que posteriormente se añadió (creo que primero en el artículo 13.1 la Ley estatal 8/2007 de Suelo) que también podían autorizarse en suelo rústico usos que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales y así aparece recogido en el artículo 62.1 LSENPC. Pero a mi juicio resultaría difícil justificar con este argumento la admisibilidad en suelo rústico de un establecimiento turístico propio de las áreas urbanizadas (aunque todo puede ocurrir). Así que mantengo como primera conclusión que los establecimientos turísticos que por sus propias características no han tienen que necesariamente emplazarse en suelo rústico están prohibidos por la legislación canaria en esta clase de suelo. 

Esta conclusión nos lleva a que, de ser admisibles establecimientos turísticos en suelo rústico éstos habrán de ser muy distintos de los convencionales en las áreas urbanizadas. No solo tendrán que tener unas características arquitectónicas y funcionales propias (entre ellas las que garanticen su integración paisajística), sino también, probablemente, unas marcadas limitaciones dimensionales. Pero de eso procederá hablar si es que concluimos que este tipo de establecimientos turísticos caben (legalmente) en suelo rústico, lo que todavía no hemos resuelto.