Nos preguntamos pues por la admisibilidad en suelo rústico de establecimientos turísticos sin el carácter de usos ordinarios. Vaya por delante que no hay ninguna prohibición directa en la LSENPC. Eso sí, al referirnos a usos no ordinarios hay que recordar que su implantación ha de tener carácter excepcional y siempre que –como ya hemos dicho– contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales y hayan de emplazarse en el medio rural –ya he justificado anteriormente que, en mi opinión, la conjunción “o” de la redacción legal (artículo 13 TRLS-15 y su transcripción al ordenamiento canario mediante el 62.1 LSENPC) debería en este caso entenderse sustituida por “y”; es decir, que los establecimientos admisibles en suelo rústico no solo deben corresponder a determinado tipo de “producto turístico” (claramente distintos de los convencionales de las áreas urbanas) sino que además deben contribuir al desarrollo rural. A este respecto, conviene traer a colación que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 42/2018 (resolviendo el recurso contra la Ley 6/2002, conocida como “Ley de Islas Verdes”) ya señaló que la implantación de actividades turísticas en suelo rústico no es contraria a la legislación básica estatal, que lo que prohíbe es la urbanización.
Ahora bien, ¿qué hay que entender por excepcional? A mi entender, que la regla general es que los establecimientos turísticos están prohibidos en suelo rústico; dicho de otra forma: que para que pueda implantarse un establecimiento en suelo rústico ha de demostrarse muy convincentemente el interés público del mismo y, específicamente, las notorias ventajas que implica para el desarrollo rural. O sea, banalizando un poco, podríamos afirmar que establecimientos turísticos en suelo rústico, de entrada no. Naturalmente, además de la argumentación del interés público para admitir la excepcionalidad, ha de justificarse que la implantación turística concreta no supone menoscabo a la protección de los valores propios de la categoría específica de suelo rústico. Y obviamente, tanto más rigurosa ha de ser esa justificación cuanto más estricto sea el régimen de protección de los terrenos.
Volviendo a la legislación canaria, comprobamos que la implantación de un establecimiento turístico en suelo rústico requiere –como es obvio– del correspondiente título habilitante. Y, en principio, solo hay dos posibles títulos habilitantes: la licencia municipal o la aprobación de un Proyecto de Interés Insular (o Autonómico, pero nos referiremos al Insular porque el régimen de ambos es idéntico). Ambos títulos requieren, previamente a su concesión, de la declaración de interés público y social, exigencia que deriva obligadamente del propio carácter de uso no ordinario establecido legalmente. Sin embargo, hay limitaciones distintas en cada uno de los procedimientos que son muy relevantes para el objeto de nuestra reflexión.
Los Proyectos de Interés Insular (PII) “tienen por objeto ordenar y diseñar, para su inmediata ejecución, o bien ejecutar sistemas generales, dotaciones y equipamientos estructurantes o de actividades industriales, energéticas, turísticas no alojativas, culturales, deportivas, sanitarias o de naturaleza análoga de carácter estratégico, cuando se trate de atender necesidades sobrevenidas o actuaciones urgentes”. Llama la atención que (tal como he subrayado) la redacción limita los equipamientos turísticos a los no alojativos, lo que obliga a concluir que el legislador excluye expresamente la posibilidad de formular PII para implantar establecimientos turísticos alojativos en suelo rústico. Conviene advertir que la prohibición de legitimar hoteles mediante este nuevo instrumento legal no aparecía en el proyecto de Ley sino que fue introducida en el trámite parlamentario mediante enmienda del Grupo Nacionalista acordada con los grupos Socialista y Popular (las posiciones de Nueva Canarias y Podemos eran mucho más radicales en su oposición a esta nueva figura). En la enmienda nacionalista no se justifica la supresión de los establecimientos turísticos alojativos más allá de un escueto “mayor precisión en este tipo de proyectos de carácter singular” que no aclara nada; yo imagino, que la enmienda de los nacionalistas obedecería a suavizar la imagen que se daba de los PII por distintas voces, advirtiendo que serían las “puertas falsas” para implantar en suelo rústico todo tipo de iniciativas inmobiliarias, muy en particular hoteles. Fueran cuales fueran las razones, lo cierto es que la LSENPC impide implantar establecimientos turísticos hoteleros en suelo rústico mediante el instrumento del proyecto de interés insular (o autonómico), lo cual, en mi opinión, es un error, aunque no sea este el momento de extenderse al respecto.
Revisemos pues la otra posibilidad legal de implantar estos inmuebles en suelo rústico, que es mediante el procedimiento de concesión de licencia municipal. El artículo 62 LSENPC, al enunciar los usos no ordinarios en suelo rústico, menciona expresamente (párrafo 4) los turísticos, tanto los establecimientos alojativos como los no alojativos (salvo, obviamente, los que tenga carácter de complementarios de usos ordinarios). Queda claro por tanto que el legislador admite en principio que en suelo rústico puedan autorizarse –mediante el procedimiento regulados en el capítulo III de este Título II– iniciativas de construcción de establecimientos turísticos alojativos en suelo rústico, aunque –como veremos– no en cualquier categoría. Es llamativo que se prohíba la implantación mediante PII y se permita mediante licencia ya que el primer procedimiento parecería ofrecer más garantías para valorar la adecuada inserción de los establecimientos en suelo rústico. También lo es que en el trámite parlamentario Nueva Canarias no se opusiera al emplazamiento de estos usos en suelo rústico mediante licencia municipal y en cambio sí a través de los PII (Podemos fue el único grupo que se manifestó en contra de ambas vías). La única explicación que veo es que lo que no gustó a la mayoría de los parlamentarios fue que se pudieran implantar establecimientos turístico en contra de las determinaciones territoriales o urbanísticas vigentes. Ello nos lleva a la siguiente conclusión: no caben establecimientos turísticos alojativos en fincas rústicas de Canarias en las que el planeamiento territorial o urbanístico los prohíba. Dicho a la inversa: para que pueda autorizarse un establecimiento turístico alojativo en suelo rústico el planeamiento vigente debe permitirlo o al menos no prohibirlo expresamente.
Ahora bien, sólo se puede conceder licencia a establecimientos turísticos que, además de no estar prohibidos por el planeamiento vigente, se localicen sobre terrenos que no estén categorizados como suelo rústico de protección ambiental ni de protección agraria (artículo 62.1). La prohibición de usos no ordinarios (de cualquiera, no solo de los turísticos) ya se contemplaba en el proyecto de Ley, no fue resultado del trámite parlamentario, pero la misma no aparece justificada en la Exposición de Motivos de la Ley. En el marco legal previo –Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC)– se prohibía la formulación de Proyectos de Actuación Territorial (PAT) en suelos rústicos de protección ambiental. Toda vez que la mayoría de los actuales usos no ordinarios requerirían en el marco anterior de la aprobación del correspondiente PAT, lo que ha hecho la LSENPC es mantener esa prohibición en los suelos rústicos de protección ambiental. Pero además la amplía al suelo de protección agraria, probablemente por entender que –más allá de los usos complementarios– la actividad turística es incompatible con la protección de la actividad agropecuaria. En mi opinión, excluir radicalmente los establecimientos turísticos de estas dos categorías de suelo rústico no es una decisión acertada, porque imposibilita el desarrollo de productos turísticos cuya especificidad es precisamente el aprovechamiento (turístico) de los recursos objeto de protección. Estoy pensando, claro está, en el turismo de naturaleza y en el agroturismo (más allá del turismo rural, muy limitado por la normativa sectorial). De hecho, en el establecimiento de los regímenes de usos por categorías del Capítulo II del Título II, subyace el criterio general de que se permitan los usos, actividades y construcciones que sean compatibles con el régimen de protección (por ejemplo, artículo 64.1 referido al suelo rústico de protección ambiental); incluso –como ya comentaremos más adelante– se advierte alguna posible contradicción entre la prohibición de autorizar usos turísticos en protección ambiental y la regulación posterior de esta categoría. Pero, sin perjuicio de que en mi opinión este asunto merece un debate en profundidad, la Ley prohíbe la concesión de licencias a establecimientos turísticos no ordinarios en suelos ambientales y agrarios.
De modo que, en el suelo rústico de Canarias sólo se puede tramitar la licencia para la implantación de un establecimiento turístico (con carácter de uso no ordinario) en suelos de protección forestal, hidrológica y minera, en asentamientos, en protección de infraestructuras y en suelo rústico común. Pero en las tres categorías de protección económica que en principio la Ley lo permite, resulta absurdo pensar que pueda localizarse un establecimiento turístico, por evidente incompatibilidad entre este uso y los que deben desarrollarse en los terrenos como consecuencia de su categorización. En cuanto a los asentamientos, la admisibilidad es obvia pero, por aplicación del artículo 59.3, si los establecimientos turísticos están permitidos por el planeamiento ya tienen el carácter de ordinarios. Así que nos quedan sólo dos categorías de suelo –protección de infraestructuras y suelo rústico común– en las que, si el planeamiento vigente no lo prohíbe, podría concederse licencia a un establecimiento turístico con carácter de uso no ordinario. Hemos pues de revisar los requisitos específicos que condicionan la implantación de los establecimientos turísticos en cada una de estas dos únicas categorías posibles en suelo rústico; pero lo haremos en el siguiente post.
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