La validez jurídica de la prórroga de los suelos urbanizables

Al final de la I Legislatura (1983-1987), el Parlamento de Canarias aprobó la Ley 10/1987, de 5 de mayo, de aguas. En su disposición final tercera establecía que la Ley entraría en vigor el 1 de julio de 1987. La Ley no gustó mucho a la oposición y tras las elecciones autonómicas del 10 de junio de 1987, en el pacto de legislatura entre Centro Democrático y Social, Agrupaciones Independientes de Canarias, Alianza Popular y Agrupación Herreña Independiente se acordó que se suspendería su aplicación. El 31 de julio de ese año, 56 diputados del grupo parlamentario popular en el Congreso presentaron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley canaria (que sería finalmente desestimado por la STC 17/1990, de 7 de febrero). Excusándose en ese recurso, el nuevo Gobierno de Canarias impulsa la aprobación de la Ley 14/1987, de 29 de diciembre, cuyo único objeto y contenido era modificar la disposición final tercera de la Ley de Aguas, pasando a establecer que la misma entraría en vigor el 1 de julio de 1989 (dos años después de la fecha establecida en el texto inicial). Esta modificación señalaba además que “lo dispuesto en la presente ley se aplicara con efecto retroactivo al día 5 de mayo de 1987” (es decir, a la fecha de aprobación de la Ley 10/1987).

Esa modificación legal tiene bastante parecido con la que, treinta y cinco años después, ha perpetrado el Parlamento de Canarias sobre la Ley del Suelo y a la que he dedicado un post hace dos días. Cuando entró en vigor aquella modificación (el 1 de enero de 1988), la Ley de Aguas ya llevaba seis meses en vigor; es decir, lo que se pretendía era “borrar” esos seis meses de vigencia. En el caso reciente, cuando la Ley de Cambio Climático entre en vigor (el 31 de marzo de 2023), los suelos urbanizables no adaptados llevarían siete meses (desde el 1 de septiembre de 2022) desclasificados ex lege; o sea, lo que el parlamento ha pretendido es “borrar” esos siete meses durante los cuales dichos terrenos habrían sido suelo rústico. La diferencia entre ambas normas "prorrogadoras" es que la de 1987 declaraba expresamente sus efectos retroactivos mientras que la de diciembre de 2022 no lo hace. En todo caso, parece bastante claro que, para dilucidar la duda que planteaba en el anterior post sobre cuál sería la correcta interpretación jurídica, la modificación de la Ley 10/1987 realizada por la Ley 14/1987 es un antecedente muy ajustado. Pues bien, el Gobierno de la Nación presentó recurso de constitucionalidad contra la citada Ley 14/1987, de modo que contamos con la argumentación del Tribunal Constitucional para saber cómo aplicar la reciente disposición final de la Ley de Cambio Climático.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 46/1990 argumentó lo siguiente:

1. En el momento de la entrada en vigor de la Ley 14/1987, la Ley 10/1987 se encontraba plenamente vigente.
2. No obstante, la Ley 14/1987 trató de eliminar retroactivamente esa efectiva vigencia de la Ley 10/1987 mediante dos mecanismos: cambiando la redacción de la disposición final tercera (la que establecía la fecha de entrada en vigor) y atribuyendo a la nueva norma efectos retroactivos. Con ello se creó la ficción jurídica de que la Ley 10/1987 nunca entró en vigor.
3. Con la Ley 14/1987 el legislador canario ha infringido el principio constitucional de seguridad jurídica al generar una situación de incertidumbre en lo referente a la legislación de aguas aplicable en las islas.
4. También argumenta el TC que la Ley 14/1987 infringió el principio de sumisión de todos los poderes públicos a la Constitución, al intentar el legislador canario aplazar en el tiempo la entrada en vigor de una Ley estatal; pero este argumento no procede en el caso de la reciente Ley de Cambio Climático.

Obviamente, el Tribunal declaró inconstitucional la Ley 14/1987 y, aunque no la recogió entre sus fundamentos de derecho, la argumentación del abogado del Estado sobre la infracción del principio de seguridad jurídica me ha parecido más didáctica. Así, sostenía que “lo que contraviene a la seguridad jurídica en el aspecto de certeza y confianza derivado de la continuidad y ordenada evolución del ordenamiento, es que la lex posterior pretenda regular una situación como si la lex prior no hubiera existido, es decir, con una privación retroactiva absoluta de la eficacia constitutiva de la norma anterior, privación tan absoluta que pretenda lograr una situación igual a la que se habría producido si nunca se hubiera dictado la lex prior. Pero esta utópica reversibilidad perfecta está prohibida por la seguridad jurídica, ya que, si se le concediera derecho a existir, quedaría radicalmente desprotegida la confianza en el ordenamiento”.

Es fácil ver que la argumentación esgrimida por el Tribunal Constitucional hace más de tres décadas es de plena aplicación a la disposición final de la Ley de Cambio Climático. Incluso habría que decir que con mucha mayor rotundidad pues la reciente pretendida prórroga ni siquiera fue declarada por el legislador con efectos retroactivos, como si hizo la Ley 14/1987 (aunque no le sirvió para nada). Por tanto, ha de concluirse que la disposición final primera de la Ley 6/2022, de 27 de diciembre, de cambio climático y transición energética de Canarias debe tenerse por no puesta al ser inconstitucional. O, lo que es lo mismo, todos los sectores de suelo apto para urbanizar o urbanizable en planeamiento general no adaptado (plenamente) al Texto Refundido han quedado reclasificados como suelo rústico común desde el 1 de septiembre de 2022. En los últimos dos días he consultado este asunto con cuatro amigos juristas de amplia experiencia y conocimientos en derecho urbanístico (fue uno de ellos quien me sopló la sentencia del Constitucional que he comentado en este post) y todos coinciden con ésta es la interpretación correcta.

Si, como sostengo, la disposición final primera de la Ley 6/2022, de 27 de diciembre, de cambio climático y transición energética de Canarias debe tenerse por no puesta, lo que deberían hacer la Consejería de Transición Ecológica, Lucha contra el Cambio Climático y Planificación Territorial (que es el departamento del Gobierno de Canarias que redactó e impulsó la Ley) es aclarar mediante una circular o cualquier otro medio que los sectores de suelo urbanizable o apto para urbanizar que estaban afectados por la disposición adicional decimoquinta de la LSENPC están desclasificados ex lege a suelo rústico común desde el pasado 1 de septiembre y que seguirán desclasificados cuando entre en vigor la Ley de Cambio Climático. Si no se hace, se estará contribuyendo a la inseguridad jurídica y confusión de los funcionarios y propietarios de suelo. De hecho, hace dos días, la responsable jurídica del urbanismo de un importante municipio tinerfeño me decía que, a la vista de la Ley de Cambio Climático, entendía que ya no estarían desclasificados unos concretos sectores afectados por la disposición adicional decimoquinta de la LSENPC.

Mucho me temo, sin embargo, que no se declarará explícitamente que la disposición final de la nueva Ley carece de cualquier eficacia jurídica porque ello equivaldría a reconocer una metedura de pata. Y entonces lo que ocurrirá es que cada operador jurídico (por ejemplo, funcionarios de un Ayuntamiento) habrá de enfrentarse en solitario a discernir si estos sectores urbanizables están o no desclasificados y si cabe todavía proceder a su adaptación a los criterios de la Ley. Y si deciden, en casos concretos, que sí cabe la adaptación al haberse ampliado el plazo, se corre el riesgo de posteriores recursos que lleven a la anulación con consecuencias que podrían ser muy gravosas.

Otra opción, si la Consejería no actúa a iniciativa propia, es que algún Cabildo o Ayuntamiento (o incluso algún particular) le pregunte, en términos genéricos o refiriéndose a un sector urbanizable concreto, si está reclasificado a rústico o que aún mantiene la categoría de suelo urbanizable (aunque esté suspendido pendiente de adaptación del planeamiento general). En todo caso, en mi opinión, sería muy conveniente para todos que este asunto se resolviera explícitamente lo antes posible.