Siempre he pensado que, para aplicar las normas, hay que entender su finalidad. No quiero decir que sea lícito interpretar una norma contradiciendo la literalidad de la misma. Lo que pasa es que, lamentablemente con demasiada frecuencia (al menos en el ámbito del derecho urbanístico), la redacción de las normas deja bastante que desear en cuanto a su precisión, de modo tal que es habitual que quepan varias interpretaciones. En esos casos es cuando procede atenerse a lo que con toda claridad establece el artículo 3.1 del Código Civil: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Por tanto, cuándo hemos de aplicar una norma cuya literalidad permite distintas interpretaciones, ha de elegirse aquélla que sea más congruente con el espíritu y finalidad del legislador (algo que no siempre es la pauta de conducta de los operadores jurídicos de nuestras administraciones públicas). Valga esta obviedad como introducción a la discusión sobre un caso concreto que tiene que ver con la distinción legal de dos tipos de modificaciones del planeamiento.
Empecemos por los antecedentes. La Ley del suelo de 1956 distinguía entre revisión y modificación de los planes vigentes, aunque no definía ninguno de ambos conceptos. El primero equivalía (como dejó clara la jurisprudencia, por ejemplo la STS de 17 de febrero de 1977) a un examen de la totalidad del plan para verificar si se ajustaba a la realidad y a los objetivos actuales de ordenación urbanística. Así, la LS56, sin perjuicio de establecer la vigencia indefinida de los planes (que se mantiene hasta hoy), exigía que se revisaran cada quince años. Las modificaciones, por tanto, no implicaban revisar la ordenación en su conjunto sino que se limitaban a alterar determinaciones concretas acotadas en sus ámbitos territorial y material. Sobre las mismas, la LS56 establecía lo que a la fecha sigue vigente: que el procedimiento de su formulación había de sujetarse a las mismas reglas que las del instrumento que modificaban (artículo 39). No dividía las modificaciones en tipos, pero sí distinguía aquéllas que incrementaran el volumen edificable de una zona y las que suscitaran la oposición de al menos un 25% de los propietarios afectados; en ambos casos, la Ley exigía un quorum mayor que el habitual para aprobar la modificación. Podríamos quizá entender que estos dos supuestos son el germen de lo que hoy denominamos modificación sustancial. El primero, si bien muy cambiado, sí puede considerarse así; no así, en cambio, el segundo. En todo caso, en la actualidad las diferencias entre el tipo de modificación no se traducen en el porcentaje de votos del órgano colegiado competente para la aprobación definitiva, que no cambia, sino en los requisitos y complejidad del procedimiento de tramitación. No obstante, es significativo que ya desde la primera Ley global del urbanismo español, el legislador advirtió que había algunas modificaciones que resultaban más relevantes y, consiguientemente, requerían mayor atención y una tramitación más exigente.
La reforma legal de 1975 (Texto Refundido de 1976) mantuvo en lo básico lo señalado a este respecto en la LS56, pero aprovechó la experiencia y la jurisprudencia para definir los conceptos de revisión y modificación. Confirmaba así que la revisión venía a ser hacer un nuevo plan que se traducía en un modelo territorial distinto derivado de nuevos objetivos urbanísticos o de la aparición de circunstancias sobrevenidas (entre ellas, el agotamiento de la capacidad del plan vigente). Todo lo que no era revisión era modificación. Respecto a las modificaciones, el TR76 mantenía el mayor quorum en la aprobación de las modificaciones ya mencionadas en la LS56 y, además, añadía la que llamaba modificación “cualificada” (la que “tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan”), cuya aprobación sometía a unas exigencias muy duras, explicables por la importancia que en aquella época había adquirido la defensa por los movimientos ciudadanos de los espacios libres públicos. La siguiente reforma legal (la LS90 y el TR92) no introdujo ninguna variación, manteniendo la distinción conceptual entre revisión y modificación del planeamiento y los mismos supuestos especiales. La regulación de estos aspectos en el TR92 fue considerada “de aplicación supletoria”, lo que llevó a que fuera declarada inconstitucional en su conjunto (STC 61/1997). De dicha sentencia resultó, en relación al asunto que nos interesa, que le legislador estatal dejara de regular las revisiones y modificaciones del planeamiento, asumiéndose que tal materia competía plenamente al derecho autonómico.
Así, las revisiones y modificaciones de los planes fueron por primera vez reguladas en Canarias mediante la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio (artículos 45, 46 y 47). El legislador canario heredaba el concepto de revisión establecido en la tradición urbanística española en base a la legislación estatal; sin embargo, prefiere, en vez de definiciones conceptuales, señalar los supuestos concretos en que se estaría ante una revisión del plan. Esta técnica tiene la ventaja de que permite una más fácil aplicación práctica de la norma (se comprueba en cada caso si la iniciativa de alteración del plan se encuentra en alguno de los supuestos de revisión) pero el inconveniente, a mi juicio, de que debilita la comprensión del concepto jurídico y, consiguientemente, la capacidad interpretativa de los operadores. Ello se agrava cuando los supuestos no son absolutamente precisos (como ha venido ocurriendo en los textos legales canarios a este respecto), ya que el operador tiende a limitarse a la literalidad (insuficiente) del precepto sin contar con argumentos relativos a la finalidad del mismo. En todo caso, parece claro que el legislador canario de 1999 pretendió dividir las alteraciones de los planes en dos grandes tipos: las que eran revisión y las que eran modificación. Los supuestos de revisión se señalaban específicamente, lo que equivalía a que eran esas las alteraciones de planeamiento que el legislador entendía como “reconsideración del plan” (en la línea definida por la legislación estatal previa). Hay que señalar que, en lo básico, la regulación de las modificaciones y revisiones de los planes de la LOT99 se mantuvo en el TRLOTENC a lo largo de todo su periodo de vigencia.
La vigente Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) suprime el término revisión, de modo que toda alteración del contenido de un instrumento de planeamiento pasa a ser modificación del mismo. Además, las modificaciones las divide en dos tipos –sustanciales y menores–, define los supuestos que comprenden las primeras y establece que todas las restantes son modificaciones menores. Ahora bien, las alteraciones que la LSENPC considera modificación sustancial aunque no sean exactamente las mismas, responden a lo que el legislador estatal y el canario de 1999 habría considerado como revisión del plan. El primer supuesto coincide prácticamente con la definición de la LS76; el segundo concreta un límite a los incrementos de población o suelo urbanizado a partir del cual se estaría cuestionando el propio modelo de ordenación vigente; el tercero, finalmente, reduce a solo dos aspectos (sistemas generales en los PIO y reclasificación de suelos rústicos en los PGO) la alteración de la ordenación estructural. Así, lo que a mi juicio cabe concluir de la nueva regulación, es que el legislador canario de 2017 mantiene en lo fundamental la distinción entre dos tipos de alteraciones, pero cambia sus denominaciones. Lo que ahora llama modificación sustancial se corresponde conceptualmente (más allá de los detalles) con la antigua revisión del planeamiento. No hay pues, más allá de lo terminológico, un cambio “cualitativo”, una concepción distinta. Simplemente que ahora todas se llaman modificaciones; unas, las más relevantes en tanto afectan al modelo de ordenación, pasan a llamarse sustanciales cuando antes se conocían como revisiones; las restantes se adjetivan como menores (mucha menor relevancia ya que no afectan al modelo de ordenación del plan) y se corresponden conceptualmente con las que antes eran modificaciones a secas.
Empecemos por los antecedentes. La Ley del suelo de 1956 distinguía entre revisión y modificación de los planes vigentes, aunque no definía ninguno de ambos conceptos. El primero equivalía (como dejó clara la jurisprudencia, por ejemplo la STS de 17 de febrero de 1977) a un examen de la totalidad del plan para verificar si se ajustaba a la realidad y a los objetivos actuales de ordenación urbanística. Así, la LS56, sin perjuicio de establecer la vigencia indefinida de los planes (que se mantiene hasta hoy), exigía que se revisaran cada quince años. Las modificaciones, por tanto, no implicaban revisar la ordenación en su conjunto sino que se limitaban a alterar determinaciones concretas acotadas en sus ámbitos territorial y material. Sobre las mismas, la LS56 establecía lo que a la fecha sigue vigente: que el procedimiento de su formulación había de sujetarse a las mismas reglas que las del instrumento que modificaban (artículo 39). No dividía las modificaciones en tipos, pero sí distinguía aquéllas que incrementaran el volumen edificable de una zona y las que suscitaran la oposición de al menos un 25% de los propietarios afectados; en ambos casos, la Ley exigía un quorum mayor que el habitual para aprobar la modificación. Podríamos quizá entender que estos dos supuestos son el germen de lo que hoy denominamos modificación sustancial. El primero, si bien muy cambiado, sí puede considerarse así; no así, en cambio, el segundo. En todo caso, en la actualidad las diferencias entre el tipo de modificación no se traducen en el porcentaje de votos del órgano colegiado competente para la aprobación definitiva, que no cambia, sino en los requisitos y complejidad del procedimiento de tramitación. No obstante, es significativo que ya desde la primera Ley global del urbanismo español, el legislador advirtió que había algunas modificaciones que resultaban más relevantes y, consiguientemente, requerían mayor atención y una tramitación más exigente.
La reforma legal de 1975 (Texto Refundido de 1976) mantuvo en lo básico lo señalado a este respecto en la LS56, pero aprovechó la experiencia y la jurisprudencia para definir los conceptos de revisión y modificación. Confirmaba así que la revisión venía a ser hacer un nuevo plan que se traducía en un modelo territorial distinto derivado de nuevos objetivos urbanísticos o de la aparición de circunstancias sobrevenidas (entre ellas, el agotamiento de la capacidad del plan vigente). Todo lo que no era revisión era modificación. Respecto a las modificaciones, el TR76 mantenía el mayor quorum en la aprobación de las modificaciones ya mencionadas en la LS56 y, además, añadía la que llamaba modificación “cualificada” (la que “tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan”), cuya aprobación sometía a unas exigencias muy duras, explicables por la importancia que en aquella época había adquirido la defensa por los movimientos ciudadanos de los espacios libres públicos. La siguiente reforma legal (la LS90 y el TR92) no introdujo ninguna variación, manteniendo la distinción conceptual entre revisión y modificación del planeamiento y los mismos supuestos especiales. La regulación de estos aspectos en el TR92 fue considerada “de aplicación supletoria”, lo que llevó a que fuera declarada inconstitucional en su conjunto (STC 61/1997). De dicha sentencia resultó, en relación al asunto que nos interesa, que le legislador estatal dejara de regular las revisiones y modificaciones del planeamiento, asumiéndose que tal materia competía plenamente al derecho autonómico.
Así, las revisiones y modificaciones de los planes fueron por primera vez reguladas en Canarias mediante la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio (artículos 45, 46 y 47). El legislador canario heredaba el concepto de revisión establecido en la tradición urbanística española en base a la legislación estatal; sin embargo, prefiere, en vez de definiciones conceptuales, señalar los supuestos concretos en que se estaría ante una revisión del plan. Esta técnica tiene la ventaja de que permite una más fácil aplicación práctica de la norma (se comprueba en cada caso si la iniciativa de alteración del plan se encuentra en alguno de los supuestos de revisión) pero el inconveniente, a mi juicio, de que debilita la comprensión del concepto jurídico y, consiguientemente, la capacidad interpretativa de los operadores. Ello se agrava cuando los supuestos no son absolutamente precisos (como ha venido ocurriendo en los textos legales canarios a este respecto), ya que el operador tiende a limitarse a la literalidad (insuficiente) del precepto sin contar con argumentos relativos a la finalidad del mismo. En todo caso, parece claro que el legislador canario de 1999 pretendió dividir las alteraciones de los planes en dos grandes tipos: las que eran revisión y las que eran modificación. Los supuestos de revisión se señalaban específicamente, lo que equivalía a que eran esas las alteraciones de planeamiento que el legislador entendía como “reconsideración del plan” (en la línea definida por la legislación estatal previa). Hay que señalar que, en lo básico, la regulación de las modificaciones y revisiones de los planes de la LOT99 se mantuvo en el TRLOTENC a lo largo de todo su periodo de vigencia.
La vigente Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) suprime el término revisión, de modo que toda alteración del contenido de un instrumento de planeamiento pasa a ser modificación del mismo. Además, las modificaciones las divide en dos tipos –sustanciales y menores–, define los supuestos que comprenden las primeras y establece que todas las restantes son modificaciones menores. Ahora bien, las alteraciones que la LSENPC considera modificación sustancial aunque no sean exactamente las mismas, responden a lo que el legislador estatal y el canario de 1999 habría considerado como revisión del plan. El primer supuesto coincide prácticamente con la definición de la LS76; el segundo concreta un límite a los incrementos de población o suelo urbanizado a partir del cual se estaría cuestionando el propio modelo de ordenación vigente; el tercero, finalmente, reduce a solo dos aspectos (sistemas generales en los PIO y reclasificación de suelos rústicos en los PGO) la alteración de la ordenación estructural. Así, lo que a mi juicio cabe concluir de la nueva regulación, es que el legislador canario de 2017 mantiene en lo fundamental la distinción entre dos tipos de alteraciones, pero cambia sus denominaciones. Lo que ahora llama modificación sustancial se corresponde conceptualmente (más allá de los detalles) con la antigua revisión del planeamiento. No hay pues, más allá de lo terminológico, un cambio “cualitativo”, una concepción distinta. Simplemente que ahora todas se llaman modificaciones; unas, las más relevantes en tanto afectan al modelo de ordenación, pasan a llamarse sustanciales cuando antes se conocían como revisiones; las restantes se adjetivan como menores (mucha menor relevancia ya que no afectan al modelo de ordenación del plan) y se corresponden conceptualmente con las que antes eran modificaciones a secas.
Pero,
aunque no el legislador de 2007 no cambie cualitativamente la
concepción de las modificaciones, sí introduce algunas correcciones
“cuantitativas” que, dicho muy simplificadamente, se traducen en reducir
los supuestos de la modificación sustancial (o, si hablamos en la
terminología previa, de la revisión). La clave radica en que antes
cualquier cambio de la ordenación estructural de un PGO tenía la
consideración de revisión y ahora sólo la reclasificación de suelo
rústico a urbanizable adquiere el carácter de modificación sustancial.
Como es sabido, los dos grupos de determinaciones fundamentales de la
ordenación estructural urbanística son la división del territorio
municipal en clases y categorías de suelo y la calificación de los
sistemas generales y elementos estructurantes. Pues bien, el legislador
de 2017 ha entendido que, de todos los cambios que pueden hacerse sobre
estas determinaciones, sólo son modificaciones sustanciales aquéllos que
suponen pasar a suelo urbanizable terrenos previamente clasificados
como rústicos. Independientemente de lo que opinemos, lo que resulta innegable es que la
LSENPC reduce notablemente los supuestos de las modificaciones
sustanciales; muchas de las alteraciones que con el TRLOTENC habrían
sido consideradas como revisión, ahora tienen el carácter de
modificaciones menores. Hay pues claramente una intencionalidad del
legislador de simplificar la tramitación de las modificaciones del
planeamiento urbanístico, toda vez que las menores se someten a
procedimientos más breves.
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