La legitimación de la ampliación del matadero insular de Tenerife mediante una modificación del PIOT: ¿menor o sustancial?

El matadero insular de Tenerife fue calificado como sistema general insular por el Plan Territorial Especial de Ordenación de la actividad ganadera (PTEOAG), aprobado definitivamente por el Pleno del Cabildo el 19 de julio de 2006 (BOC de 4 de junio de 2007). El PTEOAG calificaba el recinto de sistema general dentro del sector urbanizable Guamasa 3 del Plan General de La Laguna (aprobado definitivamente en octubre de 2004). Dicho sector urbanizable –que, además, era calificado por el PTEOAG como polígono agropecuario insular- fue ordenado pormenorizadamente por un plan parcial municipal, aprobado definitivamente el 26 de diciembre de 2005; sin embargo, a la fecha, no se ha llevado a cabo la ejecución urbanizadora. En la imagen adjunta se recoge, a la izquierda, la ubicación del sector (por encima del aeropuerto de Los Rodeos) y a la derecha la ordenación urbanística del plan parcial; el recinto del sistema general vigente del matadero está delimitado en rojo en ambas.

 

 

 

Diferencias procedimentales entre la modificación sustancial y la modificación menor (aplicadas al Plan Insular)

La diferencia fundamental, en la práctica, entre una modificación sustancial y una menor radica en los procedimientos de tramitación: significativamente más largo y complejo el de la modificación sustancial. Ateniéndome a lo regulado tanto en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) como en el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC), paso a continuación a esquematizar los trámites y plazos (legales y previsibles) de ambos procedimientos. A estos efectos, el RPC distingue dos tramitaciones según el instrumento de planeamiento haya o no de someterse a evaluación ambiental estratégica (EAE) ordinaria. Nótese que la elección del procedimiento, en el caso de una modificación, no depende de que sea sustancial o menor, sino del tipo de EAE que le corresponda. Por regla general, las modificaciones sustanciales van por el ordinario y las menores por el simplificado (artículo 106.3 RPC); no obstante, no siempre es así ya que la procedencia de uno u otro procedimiento viene establecida con bastante precisión por la LEA, al margen del carácter de la modificación, que deriva de la normativa autonómica. Así, podría haber modificaciones sustanciales que admitieran EAE simplificada (poco probable) y también menores que hubieran de someterse a EAE ordinaria (no tan infrecuente). Hecha esta advertencia, supondré en lo que sigue que la tramitación de las modificaciones sustanciales sigue el procedimiento regulado en el capítulo IV del Título I del RPC y las menores no.

Las modificaciones de los planes insulares en la legislación canaria

La otra novedad de la LSENPC es que contempla específicamente las modificaciones de los planes insulares que en la legislación anterior solo se regulaban bajo el segundo supuesto que, con una redacción más genérica, consideraba revisión de los instrumentos de planeamiento territorial cuando se afectaban los elementos básicos de la ordenación territorial. Como ese texto ha quedado suprimido, lo que a mi juicio ha hecho el legislador de 2017 es identificar esos elementos básicos de la estructura territorial con la calificación de los sistemas generales y equipamientos estructurantes supramunicipales. Como esos elementos los debe determinar y localizar el Plan Insular (artículo 96.2.e), sólo éste puede ser objeto de modificación sustancial que consiste en la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes. Dicho sea de paso (aunque no pretendo ahora entrar en esa discusión), éste es un argumento más para defender que la “creación” de sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales solo puede hacerla el Plan Insular y no a través de planes territoriales especiales, cuya función no puede pasar de la “ordenación” de elementos previamente calificados como tales por el PIO (artículos 98.2 y 120.1). Lo relevante al objeto de este post es que, en el caso del planeamiento territorial (en concreto del plan insular), la LSENPC también reduce el alcance extensivo del antiguo artículo 46.1.b TRLOTENC limitando las modificaciones sustanciales a la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales.

Las modificaciones sustanciales y menores del planeamiento: de los orígenes a la LSENPC

Siempre he pensado que, para aplicar las normas, hay que entender su finalidad. No quiero decir que sea lícito interpretar una norma contradiciendo la literalidad de la misma. Lo que pasa es que, lamentablemente con demasiada frecuencia (al menos en el ámbito del derecho urbanístico), la redacción de las normas deja bastante que desear en cuanto a su precisión, de modo tal que es habitual que quepan varias interpretaciones. En esos casos es cuando procede atenerse a lo que con toda claridad establece el artículo 3.1 del Código Civil: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Por tanto, cuándo hemos de aplicar una norma cuya literalidad permite distintas interpretaciones, ha de elegirse aquélla que sea más congruente con el espíritu y finalidad del legislador (algo que no siempre es la pauta de conducta de los operadores jurídicos de nuestras administraciones públicas). Valga esta obviedad como introducción a la discusión sobre un caso concreto que tiene que ver con la distinción legal de dos tipos de modificaciones del planeamiento.