Las modificaciones de los planes insulares en la legislación canaria

La otra novedad de la LSENPC es que contempla específicamente las modificaciones de los planes insulares que en la legislación anterior solo se regulaban bajo el segundo supuesto que, con una redacción más genérica, consideraba revisión de los instrumentos de planeamiento territorial cuando se afectaban los elementos básicos de la ordenación territorial. Como ese texto ha quedado suprimido, lo que a mi juicio ha hecho el legislador de 2017 es identificar esos elementos básicos de la estructura territorial con la calificación de los sistemas generales y equipamientos estructurantes supramunicipales. Como esos elementos los debe determinar y localizar el Plan Insular (artículo 96.2.e), sólo éste puede ser objeto de modificación sustancial que consiste en la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes. Dicho sea de paso (aunque no pretendo ahora entrar en esa discusión), éste es un argumento más para defender que la “creación” de sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales solo puede hacerla el Plan Insular y no a través de planes territoriales especiales, cuya función no puede pasar de la “ordenación” de elementos previamente calificados como tales por el PIO (artículos 98.2 y 120.1). Lo relevante al objeto de este post es que, en el caso del planeamiento territorial (en concreto del plan insular), la LSENPC también reduce el alcance extensivo del antiguo artículo 46.1.b TRLOTENC limitando las modificaciones sustanciales a la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes supramunicipales.

Ahora bien, ¿qué hemos de entender por crear nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes? Para mí la respuesta pasa por entender correctamente el alcance del citado artículo 96.2.e) que establece que el PIO debe incluir entre su contenido dispositivo la “determinación y localización de los sistemas generales y equipamientos estructurantes de interés supramunicipal”. Es decir, cada Plan Insular debe contener una relación de todos y cada uno de dichos elementos (determinación) y su localización (aquí podría discutirse al grado de precisión de la misma). Esta relación de elementos localizados en el territorio es jurídicamente imprescindible pues es justamente lo que otorga a cada una de ellos su carácter supramunicipal, de lo cual derivan varias consecuencias (sobre todo, en lo que se refiere a las competencias de ordenación) que tampoco es ahora el momento de tratarlas. Pues bien, crear un nuevo sistema general o equipamiento estructurante supramunicipal es, sencillamente, añadir un nuevo elemento a esa relación. Si la modificación consiste en suprimir un elemento de la lista, no sería sustancial; si consiste en alterar los límites y dimensiones del recinto calificado, las condiciones de ordenación o incluso la localización precisa (siempre que el desplazamiento no suponga que haya de considerarse que el elemento calificado pasa a ser otro distinto), tampoco sería modificación sustancial. Estos supuestos que acabo de mencionar podrían todos entenderse comprendidos en el epígrafe 46.1.b TRLOTENC y, por tanto, en el marco legal anterior, serían supuestos de revisión del PIO. Pero la LSENPC, al acotar la modificación sustancial a la creación de nuevos, los ha excluido del supuesto de modificación sustancial. Se ve con claridad que, al igual que hace en relación al planeamiento general urbanístico, la intención del legislador de 2017 es reducir los supuestos de modificación sustancial del PIO, que la mayoría de los cambios en su contenido puedan tramitarse como modificaciones menores.

Creo que la interpretación anterior sobre qué debe entenderse por modificación sustancial del PIO es, no solo la que responde a la estricta literalidad del precepto legal (“el sentido propio de sus palabras”), sino también la que es congruente con los antecedentes de la regulación sobre la materia y, sobre todo, con la intención del legislador de 2017 al modificar el régimen anterior (a estos efectos, para mayor abundamiento, en el Preámbulo de la LSENPC se señala expresamente que, frente al marco legal anterior, la regla general será la modificación menor, limitándose la modificación sustancial a cuatro supuestos). Sin embargo, la redacción del artículo 107.2 del Reglamento de Planeamiento ha planteado algunas dudas sobre qué debe entenderse por modificación sustancial al introducir la expresión “que requiera la ocupación de nuevo suelo”. Así, ante un caso concreto que se plantea en el Cabildo de Tenerife –la ampliación del Matadero Insular– surge la duda de si la modificación del PIOT para redelimitar el actual sistema general sería una modificación sustancial en la medida en que implica ocupar nuevo suelo. Paso a analizar ese texto pero, con carácter previo, hay que aclarar que el Reglamento no puede contradecir la Ley; es decir, si la LSENPC limita la modificación sustancial de los PIO a la creación de nuevos sistemas generales, el Reglamento no podría considerar como tal las modificaciones que amplían sistemas generales existentes y, por lo tanto, no crean nuevos.

La primera parte del artículo 107.2 del Reglamento de Planeamiento dice lo siguiente: “Se considera modificación sustancial por alteración de elementos estructurales, la creación de nuevos sistemas generales o de equipamientos estructurantes insulares que requiera la ocupación de nuevo suelo”. En principio, al igual que establece la Ley, el RPC limita la modificación sustancial a la creación de nuevos sistemas generales o equipamientos estructurantes, añadiendo (que no lo hace la LSENPC) el adjetivo insulares. El artículo 2.3.c) LSENPC señala que los sistemas generales pueden ser insulares, comarcales y municipales y el artículo 96.2.e) establece que el PIO debe determinar y localizar los de interés supramunicipal; o sea los insulares y los comarcales. Por lo tanto, de la literalidad de este artículo del RPC hay que deducir que sólo es modificación sustancial del PIO la creación de nuevos sistemas generales insulares, mientras que la creación de nuevos sistemas generales comarcales sería modificación menor. Bajo tal interpretación, el Reglamento estaría dando un paso más en la reducción de los supuestos de modificación sustancial de los PIO. Pero el problema radica en la frase subordinada que sigue (“que requiera la ocupación de nuevo suelo”). En realidad, la estructura gramatical no deja lugar a dudas ya que lo que se está haciendo es añadir una condición a la creación de nuevos sistemas generales: es modificación sustancial si se crea un nuevo sistema general y ese nuevo sistema general requiere ocupar nuevo suelo. O dicho a la inversa: si se crea un nuevo sistema general que no requiere ocupar nuevo suelo, no se trataría de una modificación sustancial del PIO. Lo que desde luego no dice esa redacción es que es modificación sustancial alterar un sistema general existente ocupando nuevo suelo. En resumen, el redactor del Reglamento vuelve a reducir los supuestos de modificación sustancial de los PIO exigiendo dos condiciones para que sean tales: que se cree un nuevo sistema general y que ese nuevo sistema general ocupe nuevo suelo. Si la alteración del PIO solo cumple una de ambas condiciones, estaríamos ante una modificación menor si atendemos al sentido propio de la redacción. Así pues, aunque la ampliación del vigente sistema general del Matadero Insular supone una ampliación de superficie (admitamos de momento que equivale a ocupar nuevo suelo), dado que no cumple la primera condición al no tratarse de la creación de un nuevo sistema general, tendría el carácter de modificación menor del PIOT.

 

De otra parte, lo de requerir “ocupación de nuevo suelo” tiene su miga. Es obvio que crear un nuevo sistema general implica atribuir tal naturaleza jurídica a un recinto de suelo que antes no la tenía; ese suelo es nuevo desde el punto de vista de su calificación. De tal modo, si entendemos así la expresión nuevo suelo, la misma resulta ociosa como condición añadida, ya que crear un nuevo sistema general requiere necesariamente ocupar nuevo suelo. Hay pues que interpretar que el legislador le estaba dando otro significado a ese término que, creo yo, sería el de “suelo no transformado”. De hecho, en la LSENPC la expresión “nuevo suelo” aparece dos veces con esa acepción: de un lado al referirse en el preámbulo a la práctica prohibición de clasificar nuevo suelo con destino turístico (de destinar suelo no transformado a urbanización turística) y, de otro, al admitir la clasificación de nuevo suelo urbanizable (obviamente pasando a tal clase el que es rústico). Entender así el término resulta además congruente con la finalidad declarada del legislador de limitar los supuestos de modificación sustancial sobre todo a las que suponen transformación del suelo rústico (recuérdese el supuesto para los PGO). De acuerdo a esta interpretación, la creación por el PIO de un nuevo sistema general en suelo urbano (ocupando un terreno ya transformado) no tendría carácter de modificación sustancial porque no requiere ocupar nuevo suelo y, por tanto, falta la segunda condición que añade el RPC (aunque, bien es verdad, que si nos atuviéramos solamente a lo que dice la LSENPC sí sería modificación sustancial). En todo caso, lo que quiero poner de relieve es que el texto del Reglamento, en tanto exige una condición más para que la modificación sea sustancial, no amplía los supuestos (como en una primera lectura puede parecer) sino, por el contrario, los reduce, en congruencia con la intención del legislador expresada en el Preámbulo de la Ley. En el caso de la ampliación del matadero insular de Tenerife, es claro que no se crea un nuevo sistema general, lo cual bastaría para que no fuera modificación sustancial. Pero, además, la ampliación no requiere ocupar nuevo suelo, pues se dispone sobre terrenos dentro del polígono industrial agropecuario, destinados por tanto a ser transformados por la urbanización (no son suelo rústico).

 

Para mí pues, la conclusión expuesta queda clara tanto la literalidad de los preceptos de la Ley y del Reglamento como la intención del legislador de reducir los supuestos de modificación sustancial. No obstante, he de reconocer que la segunda parte del artículo 107.2 RPC introduce un cierto grado de confusión. Esa segunda frase dice que “no tiene esa consideración (de modificación sustancial) la renovación, aun completa, de los sistemas generales o de los equipamientos estructurante existentes, ni tampoco cuando para llevarla a cabo sean precisos pequeños ajustes espaciales debidamente justificados”. Ciertamente, si la modificación no crea sistemas generales nuevos sino que afecta solo a existentes no debería tener en ningún caso carácter de sustancial, de acuerdo a lo que establece tanto la Ley como la primera parte de este artículo del Reglamento. Entonces, ¿a qué viene esa última puntualización de que no es modificación sustancial cuando hay que llevar a cabo pequeños ajustes espaciales? ¿Se está sugiriendo que si los ajustes en la delimitación de un sistema general existente no son pequeños (caso de una ampliación como la que se plantea para el matadero tinerfeño) estaríamos ante una modificación sustancial? Para defender esta tesis sin incurrir en contradicción con el precepto legal habría que interpretar que el recinto de suelo que pasa a ampliar un sistema general existente es un nuevo sistema general o, lo que es lo mismo, que ampliar un sistema general existente (más allá de un mero ajuste) es crear un nuevo sistema general. Esta interpretación me parece demasiado forzada porque –refiriéndome al caso que nos ocupa– una vez ampliado el Matadero, el sistema general seguirá siendo el mismo que el que ya está determinado en el planeamiento insular (Matadero Insular) y también su localización permanece inalterable (aunque ocupando más superficie). Pero si no entendemos la ampliación como creación de un nuevo sistema general no cabe concluir que se trate de una modificación sustancial del PIO, por más que la última frase del artículo 107.2 RPC pareciera sugerirlo.