La diferencia fundamental, en la práctica, entre una modificación sustancial y una menor radica en los procedimientos de tramitación: significativamente más largo y complejo el de la modificación sustancial. Ateniéndome a lo regulado tanto en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) como en el Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC), paso a continuación a esquematizar los trámites y plazos (legales y previsibles) de ambos procedimientos. A estos efectos, el RPC distingue dos tramitaciones según el instrumento de planeamiento haya o no de someterse a evaluación ambiental estratégica (EAE) ordinaria. Nótese que la elección del procedimiento, en el caso de una modificación, no depende de que sea sustancial o menor, sino del tipo de EAE que le corresponda. Por regla general, las modificaciones sustanciales van por el ordinario y las menores por el simplificado (artículo 106.3 RPC); no obstante, no siempre es así ya que la procedencia de uno u otro procedimiento viene establecida con bastante precisión por la LEA, al margen del carácter de la modificación, que deriva de la normativa autonómica. Así, podría haber modificaciones sustanciales que admitieran EAE simplificada (poco probable) y también menores que hubieran de someterse a EAE ordinaria (no tan infrecuente). Hecha esta advertencia, supondré en lo que sigue que la tramitación de las modificaciones sustanciales sigue el procedimiento regulado en el capítulo IV del Título I del RPC y las menores no.
El primer paso en la modificación sustancial es pues la adopción del acuerdo de inicio adoptado por el órgano sustantivo; como estoy ejemplificando este asunto con una iniciativa insular (el caso del matadero tinerfeño), asumiremos que ese acuerdo lo adopta el Pleno del Cabildo. Hago un inciso para apuntar que el que el Pleno sea el órgano sustantivo es el criterio del Cabildo de Tenerife en base a que el artículo 51.d) LEA lo define como el “órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa”. Ahora bien, gran parte de las funciones que la LEA asigna al órgano sustantivo son meros actos de trámite (por ejemplo, remitir la documentación al órgano ambiental) que son tareas que obviamente no deberían corresponder a un órgano colegiado de naturaleza política cuyo fin fundamental es tomar decisiones de gobierno. Sería mucho más lógico que todos esos actos de trámite recayeran en los propios servicios de la administración promotora del instrumento de planeamiento y, en mi opinión, el Cabildo (o un Ayuntamiento, en el caso de planes municipales) tiene margen interpretativo en el texto del artículo citado para acordar una regulación procedimental mucho más acorde con la lógica y eficacia administrativa, porque es incuestionable que llevar a Pleno todos esos actos de trámite previstos en la LEA supone demoras injustificadas e inútiles.
El primer paso en la modificación sustancial es pues la adopción del acuerdo de inicio adoptado por el órgano sustantivo; como estoy ejemplificando este asunto con una iniciativa insular (el caso del matadero tinerfeño), asumiremos que ese acuerdo lo adopta el Pleno del Cabildo. Hago un inciso para apuntar que el que el Pleno sea el órgano sustantivo es el criterio del Cabildo de Tenerife en base a que el artículo 51.d) LEA lo define como el “órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa”. Ahora bien, gran parte de las funciones que la LEA asigna al órgano sustantivo son meros actos de trámite (por ejemplo, remitir la documentación al órgano ambiental) que son tareas que obviamente no deberían corresponder a un órgano colegiado de naturaleza política cuyo fin fundamental es tomar decisiones de gobierno. Sería mucho más lógico que todos esos actos de trámite recayeran en los propios servicios de la administración promotora del instrumento de planeamiento y, en mi opinión, el Cabildo (o un Ayuntamiento, en el caso de planes municipales) tiene margen interpretativo en el texto del artículo citado para acordar una regulación procedimental mucho más acorde con la lógica y eficacia administrativa, porque es incuestionable que llevar a Pleno todos esos actos de trámite previstos en la LEA supone demoras injustificadas e inútiles.
Naturalmente, el acuerdo de inicio del órgano sustantivo requiere la redacción previa del mismo por los servicios técnicos y jurídicos de la Corporación. Se trata de un documento sencillo pero, como en la administración nada es fácil, si consideramos las pejiguerías internas y los trámites previos al Pleno por los que debe de pasar, hay que estimar que, en el mejor de los casos, desde que se ha decidido hacer la modificación sustancial hasta que el Pleno adopta el acuerdo, transcurrirán no menos de dos meses. Adoptado el acuerdo, éste ha de someterse a consulta previa a través del portal web de la Administración promotora por un plazo comprendido entre uno y dos meses para el caso de modificaciones sustanciales del PIO. Finalizado este plazo, habrá que estudiar y valorar los escritos presentados e incorporar los resultados de la participación pública al borrador del plan y documento inicial estratégico.
La redacción de estos documentos (que en el caso de Tenerife se refunden en uno único de acuerdo a la Instrucción 1/2019 de la Comisión de Evaluación Ambiental de Tenerife) puede haberse iniciado desde antes de modo que es perfectamente posible tener acabada la documentación un mes después de la finalización de la consulta previa. Ahora bien, como quien debe remitir esa documentación al órgano ambiental (la CEAT en el caso de Tenerife) es de nuevo el órgano sustantivo, hay que sumar un mínimo de otro mes hasta que se produzca el obligado acuerdo plenario. Por tanto, siempre en el mejor de los casos, la solicitud de inicio de la EAE ordinaria con la documentación preceptiva entrará en el órgano ambiental no antes de cuatro meses desde que se iniciaron los trabajos de la modificación sustancial.
Suponiendo que el órgano ambiental comprueba que la documentación presentada cumple los requisitos exigidos y, por tanto, no resuelve su inadmisión (me estoy poniendo siempre en el mejor de los casos), ha de abrir la denominada consulta ambiental, lo cual no ocurrirá, entre una cosa y otra, antes de un mes después del acuerdo plenario. El plazo de esa consulta es de 30 días hábiles (mes y medio real) según la LEA; sin embargo, la normativa canaria lo ha ampliado a dos meses en el caso de los PIO (artículo 35.1 RPC) (los plazos de la LEA no son de aplicación fuera de la administración general del Estado). También según la LEA (artículo 17.2), el órgano ambiental debe elaborar el documento de alcance del estudio ambiental estratégico en el plazo máximo de dos meses desde la recepción de la documentación, lo cual es obviamente imposible. La normativa canaria no fija plazo a este respecto; en un cálculo optimista, el tiempo para que los técnicos del órgano ambiental analicen las aportaciones recibidas durante la consulta y elaboren la propuesta de documento de alcance y luego éste sea aprobado en la correspondiente reunión del órgano colegiado, difícilmente puede bajar de dos meses. Todo lo anterior, nos lleva a que esta primera participación del órgano ambiental en el procedimiento tendría una duración mínima de cinco meses.
Si los técnicos encargados de la elaboración de la modificación tienen tiempo y ganas de acelerarla, durante esos cinco meses en que el procedimiento está en el órgano ambiental podrían trabajar en la preparación del estudio ambiental estratégico (EAE) y del Avance, aunque lógicamente con las cautelas propias de no disponer aun del documento de alcance. Pero como estoy intentando acortar al máximo los plazos de formulación del planeamiento (dentro de un mínimo de credibilidad), supondré que ambos documentos pueden estar elaborados tres meses después de recibido el documento de alcance. Obviamente, un plazo tan breve solo puede concebirse en el caso de modificaciones de contenido poco complejo (muy acotadas) y que el apoyo técnico que requieran para su redacción se resuelva con medios propios o contrataciones menores resueltas con agilidad administrativa; condiciones –sobre todo la segunda– que a cualquiera que trabaje en una administración pública le parecerán absolutamente utópicas. No obstante, aun sabiendo que probablemente peque de optimista ingenuo, mantendré que tres meses después de recibir el documento de alcance, está preparado el EAE y el Avance; a partir de ese momento, sumemos dos meses más (como es usual) para que se produzca el preceptivo acuerdo plenario (éste sí que es un acto decisorio y no de mero trámite) por el que el Avance se somete a información pública y consulta a las administraciones públicas afectadas.
El plazo de información pública y consulta a las administraciones del Avance estará comprendido entre cuarenta y cinco días hábiles (dos meses) y tres meses, a partir de la publicación del anuncio en el Boletín Oficial de Canarias (artículo 103.2 LSENPC). Suponiendo un mínimo de tiempo hasta la publicación y el plazo mínimo, lo más probable es que desde el acuerdo plenario pasen tres meses. Posteriormente han de estudiarse las sugerencias e informes recibidos y todo ello debería culminar en la preparación de un informe técnico y jurídico en el que se proponga la selección de “las alternativas más equilibradas desde la perspectiva del desarrollo sostenible, previa ponderación de los aspectos económicos, sociales, territoriales y ambientales”, así como corregir, en su caso, el estudio ambiental estratégico. Si bien la Ley no lo exige, creo que la selección de las alternativas (y los criterios con los que se debe culminar el instrumento de planeamiento) es la decisión más relevante en el proceso de elaboración y, por tanto, debe ser adoptada por el Pleno. De tal modo, contando el tiempo mínimo de trabajo técnico y de tareas previas para llevar la propuesta al Pleno, dicho acuerdo no se produciría antes de tres meses desde la finalización de la información pública del Avance.
La siguiente etapa es la preparación del documento de aprobación inicial, lo que en una modificación sencilla como la del ejemplo que estoy considerando, podría resolverse en un mes de trabajo técnico. Una vez listo el documento se repetirían los trámites previos a su elevación al Pleno que, en esta fase, incluyen informes “de las distintas áreas y organismos dependientes o adscritos a la Administración promotora que puedan resultar afectados por el plan en razón de las competencias que ejercen”, para lo que el RPC establece un plazo máximo de un mes. Por tanto, considerando todo ello, estimo que el acuerdo de aprobación inicial de la modificación sustancial podría ser adoptado por el Pleno cuatro meses después del acuerdo previo de selección de las alternativas.
El documento aprobado inicialmente debe someterse a otro trámite de información pública, consulta de las administraciones públicas y de las personas interesadas, cuyo plazo, al igual que en el Avance, estará comprendido entre cuarenta y cinco días hábiles (dos meses) y tres meses, a partir de la publicación del anuncio en el Boletín Oficial de Canarias (artículo 103.2 LSENPC), lo que lleva a estimar que concluirá tres meses después del acuerdo plenario. También al igual que después de la información pública del Avance, habrá luego que estudiar las alegaciones e informes y preparar los correspondientes informes técnico y jurídico, así como introducir las correcciones pertinentes tanto en el documento de la modificación como, en su caso, en el EAE (supongo, naturalmente, que tales correcciones no serán cambios sustanciales pues, en tal caso, se alargaría más el procedimiento al requerirse nueva información pública). El documento así corregido (junto con el expediente completo) se enviará al órgano ambiental, tal como establece el artículo 24 RPC, con lo cual, en la terminología del artículo 23 LEA, se corresponde con la propuesta final del plan. Dicha propuesta debe ser remitida por el órgano sustantivo por lo que, de nuevo (mientras no se cambie de criterio) ha de elevarse al Pleno; eso significa que hay que considerar un mínimo de tres meses desde que acabe la información pública hasta la adopción del correspondiente acuerdo plenario de remisión al órgano ambiental.
En esta segunda etapa en la sede del órgano ambiental, éste ha de proceder al análisis técnico del expediente y a emitir la declaración ambiental estratégica (DAE). De acuerdo al artículo 35.1 RPC, el plazo de que dispone el órgano ambiental para formular la DAE es de tres meses (prorrogable en uno más, pero supondré que no hace falta porque se trata de una modificación sencilla) desde la recepción del expediente. Formulada la declaración ambiental se comunica al área promotora y se publica en el Boletín Oficial de Canarias. Puestos a ser optimista, supondré también que la DAE será favorable y no implicará cambios significativos en el documento de la modificación y tampoco generará discrepancias con el área promotora de aquélla (de no ser así, habría que alargar el plazo previsible de esta etapa).
Recibida la DAE, el área promotora introducirá en la documentación las correcciones pertinentes y añadirá un documento-resumen de la modificación, así como las conclusiones de los informes emitidos por las administraciones consultadas y las alegaciones presentadas en la información pública. Gran parte de este trabajo técnico podría hacerse durante la fase ambiental previa, de modo que, a partir de la recepción de la DAE, cabe estimar que en un plazo de dos meses (lo necesario para los trámites previos) podría adoptarse el acuerdo de aprobación definitiva de la modificación y un mes después debería estar publicado en el BOC y entrar en vigor.
Pues bien, tras este repaso detallado del procedimiento, comprobamos que en el mejor de los casos –es decir, si el contenido es sencillo y acotado, no surgen incidencias que generen demoras y, sobre todo, con una implicación de los funcionarios para acelerar la tramitación– el plazo mínimo estimado desde que se decide formular una modificación sustancial del PIO hasta que entre en vigor sería de 29 meses (prácticamente dos años y medio). Y, sin ninguna duda, se trata de una previsión claramente optimista.
El documento aprobado inicialmente debe someterse a otro trámite de información pública, consulta de las administraciones públicas y de las personas interesadas, cuyo plazo, al igual que en el Avance, estará comprendido entre cuarenta y cinco días hábiles (dos meses) y tres meses, a partir de la publicación del anuncio en el Boletín Oficial de Canarias (artículo 103.2 LSENPC), lo que lleva a estimar que concluirá tres meses después del acuerdo plenario. También al igual que después de la información pública del Avance, habrá luego que estudiar las alegaciones e informes y preparar los correspondientes informes técnico y jurídico, así como introducir las correcciones pertinentes tanto en el documento de la modificación como, en su caso, en el EAE (supongo, naturalmente, que tales correcciones no serán cambios sustanciales pues, en tal caso, se alargaría más el procedimiento al requerirse nueva información pública). El documento así corregido (junto con el expediente completo) se enviará al órgano ambiental, tal como establece el artículo 24 RPC, con lo cual, en la terminología del artículo 23 LEA, se corresponde con la propuesta final del plan. Dicha propuesta debe ser remitida por el órgano sustantivo por lo que, de nuevo (mientras no se cambie de criterio) ha de elevarse al Pleno; eso significa que hay que considerar un mínimo de tres meses desde que acabe la información pública hasta la adopción del correspondiente acuerdo plenario de remisión al órgano ambiental.
En esta segunda etapa en la sede del órgano ambiental, éste ha de proceder al análisis técnico del expediente y a emitir la declaración ambiental estratégica (DAE). De acuerdo al artículo 35.1 RPC, el plazo de que dispone el órgano ambiental para formular la DAE es de tres meses (prorrogable en uno más, pero supondré que no hace falta porque se trata de una modificación sencilla) desde la recepción del expediente. Formulada la declaración ambiental se comunica al área promotora y se publica en el Boletín Oficial de Canarias. Puestos a ser optimista, supondré también que la DAE será favorable y no implicará cambios significativos en el documento de la modificación y tampoco generará discrepancias con el área promotora de aquélla (de no ser así, habría que alargar el plazo previsible de esta etapa).
Recibida la DAE, el área promotora introducirá en la documentación las correcciones pertinentes y añadirá un documento-resumen de la modificación, así como las conclusiones de los informes emitidos por las administraciones consultadas y las alegaciones presentadas en la información pública. Gran parte de este trabajo técnico podría hacerse durante la fase ambiental previa, de modo que, a partir de la recepción de la DAE, cabe estimar que en un plazo de dos meses (lo necesario para los trámites previos) podría adoptarse el acuerdo de aprobación definitiva de la modificación y un mes después debería estar publicado en el BOC y entrar en vigor.
Pues bien, tras este repaso detallado del procedimiento, comprobamos que en el mejor de los casos –es decir, si el contenido es sencillo y acotado, no surgen incidencias que generen demoras y, sobre todo, con una implicación de los funcionarios para acelerar la tramitación– el plazo mínimo estimado desde que se decide formular una modificación sustancial del PIO hasta que entre en vigor sería de 29 meses (prácticamente dos años y medio). Y, sin ninguna duda, se trata de una previsión claramente optimista.
Paso ahora a repetir el mismo tedioso análisis para una modificación menor (del PIO). Como en la sustancial, el Pleno ha de adoptar el acuerdo de inicio del procedimiento pero, a diferencia de aquélla, se prescindirá de la consulta pública previa en el portal y del Avance (artículo 106.2 RPC). Por tanto, inmediatamente acordado el inicio por el Pleno podrá remitirse al órgano ambiental la solicitud de inicio de la EAE simplificada (asumo que la modificación menor no está obligada a EAE ordinaria por la LEA), acompañada del borrador del plan y del documento ambiental estratégico. Si, como estoy suponiendo, se trata de una modificación sencilla, lo conveniente para optimizar plazos sería elaborar previamente estos dos documentos, de modo que en el mismo Pleno puedan adoptarse los acuerdos de inicio del procedimiento y de remisión al órgano ambiental de la solicitud de la EAE. Estimo que las tareas técnicas de redacción y de los trámites administrativos previos en el caso que estoy ejemplificando podrían llevarse a cabo en un plazo de tres meses.
El plazo establecido en el artículo 116.1 RPC en el cual el órgano ambiental debe analizar el expediente, efectuar las consultas y emitir el informe ambiental estratégico es de cuatro meses; supondré, obviamente, que el informe concluye que la modificación no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, permitiendo continuar la tramitación sustantiva.
Recibido el informe ambiental estratégico, el área promotora de la modificación menor deberá preparar el documento para aprobación inicial, introduciendo, en su caso, las correcciones derivadas de aquél. Estimo que las tareas técnicas de redacción y las administrativas previas al Pleno podrían resolverse en un plazo de dos meses. Acordada la aprobación inicial, la documentación debe someterse al trámite de información pública, consulta de las administraciones públicas y de las personas interesadas por un plazo comprendido entre cuarenta y cinco días hábiles (dos meses) y tres meses, a partir de la publicación del anuncio en el Boletín Oficial de Canarias (es el mismo que el de la modificación sustancial porque el RPC no distingue entre ambas). Así, teniendo en cuenta el tiempo para la publicación en el BOC y otros factores, parece razonable estimar que este periodo finalizaría tres meses después del acuerdo plenario de aprobación inicial.
La última etapa comprende el estudio de las alegaciones recibidas, la introducción de las correcciones procedentes (asumo que nunca sustanciales) y la elaboración de los informes y cumplimiento de los trámites previos para elevar la documentación al Pleno. Vuelvo a considerar que esta fase puede cubrirse, siempre que no haya complicaciones y se trate de una modificación sencilla, en un tiempo de 2 meses. Así, en un plazo total de 14 meses desde que se inician los trabajos de la modificación, el Pleno adoptaría el acuerdo de aprobación definitiva, frente a los 28 que he estimado para ese mismo acto en el supuesto de una modificación sustancial.
La conclusión es rotunda: la tramitación de una modificación menor tiene una duración previsible que es la mitad de la de una modificación sustancial. Insisto –como ha tenido que quedar claro a lo largo del análisis– en que estos son plazos mínimos que, si no hay una intensa implicación en el impulso del procedimiento, será muy probable que se alarguen. Pero eso no desvirtúa la conclusión, sino que más bien incrementa las diferencias temporales entre ambas tramitaciones porque es mucho más probable que haya mayores desviaciones del planning en una modificación sustancial que en una menor. De otra parte –y aunque esto no sea el objeto de este post– el análisis presentado pone claramente de manifiesto que las modificaciones del planeamiento (en especial si son sustanciales) requieren un plazo excesivo, sobre todo en el marco de los horizontes “políticos”. Piénsese que, como demuestra la experiencia, es fácil que a poco que no se mantenga una intensa diligencia administrativa (que lamentablemente no es habitual en nuestras administraciones) o que surja cualquier incidencia que detenga (a veces por bastante tiempo) la tramitación, esos plazos mínimos que he estimado pueden ampliarse en más del 50 o del 100%. Ello significa que si un equipo de gobierno pretende aprobar en su mandato una modificación del Plan debe iniciarla nada más tomar posesión. Pero, que yo sepa, ninguna modificación sustancial se ha tramitado completamente en este periodo a punto de acabar de gobiernos municipales o insulares. El legislador de 2017, consciente de ello, ha intentado resolverlo con la introducción de instrumentos de mayor simplicidad procedimental; no obstante, como comentaré en otro momento, tampoco estas opciones han resultado satisfactorias.
El plazo establecido en el artículo 116.1 RPC en el cual el órgano ambiental debe analizar el expediente, efectuar las consultas y emitir el informe ambiental estratégico es de cuatro meses; supondré, obviamente, que el informe concluye que la modificación no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, permitiendo continuar la tramitación sustantiva.
Recibido el informe ambiental estratégico, el área promotora de la modificación menor deberá preparar el documento para aprobación inicial, introduciendo, en su caso, las correcciones derivadas de aquél. Estimo que las tareas técnicas de redacción y las administrativas previas al Pleno podrían resolverse en un plazo de dos meses. Acordada la aprobación inicial, la documentación debe someterse al trámite de información pública, consulta de las administraciones públicas y de las personas interesadas por un plazo comprendido entre cuarenta y cinco días hábiles (dos meses) y tres meses, a partir de la publicación del anuncio en el Boletín Oficial de Canarias (es el mismo que el de la modificación sustancial porque el RPC no distingue entre ambas). Así, teniendo en cuenta el tiempo para la publicación en el BOC y otros factores, parece razonable estimar que este periodo finalizaría tres meses después del acuerdo plenario de aprobación inicial.
La última etapa comprende el estudio de las alegaciones recibidas, la introducción de las correcciones procedentes (asumo que nunca sustanciales) y la elaboración de los informes y cumplimiento de los trámites previos para elevar la documentación al Pleno. Vuelvo a considerar que esta fase puede cubrirse, siempre que no haya complicaciones y se trate de una modificación sencilla, en un tiempo de 2 meses. Así, en un plazo total de 14 meses desde que se inician los trabajos de la modificación, el Pleno adoptaría el acuerdo de aprobación definitiva, frente a los 28 que he estimado para ese mismo acto en el supuesto de una modificación sustancial.
La conclusión es rotunda: la tramitación de una modificación menor tiene una duración previsible que es la mitad de la de una modificación sustancial. Insisto –como ha tenido que quedar claro a lo largo del análisis– en que estos son plazos mínimos que, si no hay una intensa implicación en el impulso del procedimiento, será muy probable que se alarguen. Pero eso no desvirtúa la conclusión, sino que más bien incrementa las diferencias temporales entre ambas tramitaciones porque es mucho más probable que haya mayores desviaciones del planning en una modificación sustancial que en una menor. De otra parte –y aunque esto no sea el objeto de este post– el análisis presentado pone claramente de manifiesto que las modificaciones del planeamiento (en especial si son sustanciales) requieren un plazo excesivo, sobre todo en el marco de los horizontes “políticos”. Piénsese que, como demuestra la experiencia, es fácil que a poco que no se mantenga una intensa diligencia administrativa (que lamentablemente no es habitual en nuestras administraciones) o que surja cualquier incidencia que detenga (a veces por bastante tiempo) la tramitación, esos plazos mínimos que he estimado pueden ampliarse en más del 50 o del 100%. Ello significa que si un equipo de gobierno pretende aprobar en su mandato una modificación del Plan debe iniciarla nada más tomar posesión. Pero, que yo sepa, ninguna modificación sustancial se ha tramitado completamente en este periodo a punto de acabar de gobiernos municipales o insulares. El legislador de 2017, consciente de ello, ha intentado resolverlo con la introducción de instrumentos de mayor simplicidad procedimental; no obstante, como comentaré en otro momento, tampoco estas opciones han resultado satisfactorias.
No hay comentarios:
Publicar un comentario