¿Qué es el patrimonio cultural? Para la UNESCO es la herencia cultural del pasado que se mantiene en la actualidad y que debe transmitirse a las generaciones futuras. En el Manual metodológico de indicadores de cultura para el desarrollo de la UNESCO (2014), se aporta una definición más específica de lo que, en términos de la legislación canaria, consistiría el patrimonio cultural material inmueble, que divide en tres categorías: monumentos, conjuntos y lugares. En todos los casos, se trata de inmuebles (mayoritariamente construcciones o elementos arqueológicos) que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia.
En un sentido amplio, todo inmueble realizado o modificado por el ser humano es patrimonio cultural, en la medida en que es justamente manifestación de cultura. Ahora bien, el alcance real y práctico del término es mucho más reducido, limitándose a aquellos inmuebles que tienen un valor especial. Es decir, para que un inmueble se considere patrimonio cultural tiene que reconocérsele que cuenta con unos valores singulares, “superiores” a los otros inmuebles que no se entienden como patrimonio. Es decir –y esto me parece que es fundamental remarcarlo– que un inmueble sea patrimonio cultural requiere la apreciación de sus valores y la decisión de que esos valores son excepcionales.
A este respecto, conviene fijarse en que la UNESCO emplea el adjetivo excepcional para calificar a los inmuebles que forman parte del patrimonio cultural, lo que apunta a que, entre todos los inmuebles existentes, los que conforman el patrimonio son excepción o, dicho de otra manera, una minoría en relación a la gran mayoría de los restantes. Es ciertamente así en la práctica. Sin embargo, ni la Ley básica estatal ni la canaria emplean este adjetivo limitándose a decir que los inmuebles que forman parte del patrimonio cultural son aquéllos de interés (ley estatal) o de valor (ley canaria), términos aun más indefinidos que el de la UNESCO. No obstante, está claro que ese interés o ese valor tiene que ser relevante, singular, por lo que, en el fondo, no hay contradicción con el criterio expresado por el organismo internacional.
Pero, en todo caso, lo que me interesa subrayar es que ese interés o ese valor ha de ser apreciado y, por tanto, supone un juicio emitido por personas. Un edificio, por ejemplo, presenta características objetivas (una determinada composición de fachada, unos materiales constructivos concretos, una distribución funcional, etc) pero solo se forma parte del patrimonio cultural cuando esas características objetivas sean consideradas de interés o de valor. Podemos pues decir que para que un inmueble sea patrimonio cultural han de confluir dos requisitos: el objetivo (determinadas características) y el subjetivo (la apreciación del valor de tales características).
Justamente en esta subjetividad inherente al concepto de patrimonio cultural subyace uno de los problemas prácticos en la gestión y protección del mismo. Hay quienes entienden que un inmueble es patrimonio cultural exclusivamente por motivos objetivos, por sí mismo, y por tanto aunque no haya sido expresamente considerado como tal (sin el requisito subjetivo). A partir de esta concepción defienden que procede aplicar el régimen de protección del patrimonio cultural a inmuebles que no han sido declarados expresamente como integrantes de éste. Naturalmente, esta posición conduce necesariamente a la inseguridad jurídica, pues cualquier inmueble no integrante formalmente en el patrimonio cultural estaría eventualmente sometido, en mayor o menor medida, al régimen de protección de éste.
A mi modo de ver, esa concepción extensiva de lo que es patrimonio cultural no es correcta y no puede defenderse sino mediante una interpretación abusiva de la Ley. Yendo a nuestro marco, la Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias (LPCC), define en su artículo 2 que “el patrimonio cultural de Canarias “está constituido por los bienes muebles, inmuebles, manifestaciones inmateriales de las poblaciones aborígenes de Canarias, de la cultura popular y tradicional, que tengan valor histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, etnográfico, bibliográfico, documental, lingüístico, paisajístico, industrial, científico, técnico o de cualquier otra naturaleza cultural, cualquiera que sea su titularidad y régimen jurídico”. De este precepto podría derivarse que el legislador entiende como parte del patrimonio cultural canario todo inmueble que cuente con valores objetivos, sin necesidad de recurrir a la declaración expresa de los mismos; es decir, prescindiendo del requisito subjetivo.
Sin embargo, el artículo 9 LPCC señala que “los bienes que componen el patrimonio cultural de Canarias se clasificarán en alguno de los siguientes niveles de protección: bienes de interés cultural y bienes catalogados”. Es decir, que un inmueble sea parte del patrimonio cultural canario implica necesariamente que se clasifique en alguna de esas dos categorías. O afirmando lo mismo a la inversa: no cabe que un inmueble sea parte del patrimonio histórico canario si no está clasificado en una de estas categorías. Ahora bien, esa “clasificación” se produce mediante el acto expreso de la declaración de BIC o la catalogación, cada uno a través de sus correspondientes procedimientos regulados en la Ley. En otras palabras, de acuerdo a nuestro marco legal (lo mismo vale para la ley básica estatal), el requisito subjetivo es condición definitoria para que un inmueble forme parte del patrimonio cultural canario. No basta pues con que un inmueble tenga valores; esa condición habrá de confirmarse mediante la declaración o la catalogación del mismo.
La conclusión anterior no solo deriva del propio texto legal, sino que obedece a la más elemental lógica jurídica. No olvidemos que la consideración de un bien inmueble como parte del patrimonio cultural significa que queda sometido a un régimen jurídico específico; tal es, como expresamente señala el artículo 1 LPCC, el objeto de la Ley. Ese régimen jurídico específico (como cualquier otro) requiere conocer a priori cuáles son los bienes objeto del mismo. No cabe, si se quiere garantizar una mínima seguridad jurídica (condición ineludible de todo Estado de Derecho), que el propietario de un inmueble, por ejemplo, no sepa cuáles son sus derechos y deberes o qué trámites debe cumplir si quiere hacer alguna intervención.
Quienes defienden de buena fe que debe considerarse patrimonio cultural canario a cualquier inmueble que presente valores aunque no estén declarados o catalogados lo hacen porque saben que hay muchos de ellos que deberían protegerse y preservarse. Comparto esa preocupación pero, a mi juicio, no justifica que quepa aplicar el régimen jurídico de los bienes que forman parte del patrimonio cultural a los que no han sido declarados o catalogados. Lo que hay que hacer cuando se entiende que un inmueble tiene valores que le hacen merecedor de integrar el patrimonio cultural es instar su declaración o catalogación. Lo que, en cambio, no es de recibo por parte de las administraciones públicas responsables de la protección del patrimonio cultural (Cabildos y Ayuntamientos) es no contar con catálogos bien hechos y actualizados y, al mismo tiempo, imponer sobre inmuebles no catalogados obligaciones que corresponden al régimen de protección del patrimonio cultural.
Hay que referirse como corolorario al artículo 59 LPCC, de desafortunada redacción a mi juicio. En ese precepto se establecen las medidas cautelares que deben adoptar las administraciones cuando las personas afectadas por los deberes de protección y conservación no los cumplen. Este artículo está en el Título V que establece el régimen común de protección y conservación del patrimonio cultural de Canarias y, por tanto, hay que entender que esos deberes afectan a los propietarios de inmuebles que tienen la consideración de bienes integrantes del patrimonio cultural canario (que es el ámbito material de la Ley), no a los restantes (así se señala expresamente en el artículo 57). Consiguientemente, esas medidas han de aplicarse solo sobre bienes declarados o catalogados.
Sin embargo, el epígrafe 5 del citado artículo 59 rompe esta lógica, ya que señala que antes de seis meses desde la adopción de las medidas cautelares “la Administración competente deberá incoar el correspondiente procedimiento para la inclusión del bien de que se trate en alguno de los instrumentos de protección establecidos la presente ley, si no estuviere ya incluido”. Pero, si el bien no estaba incluido en ningún instrumento de protección, no formaba parte del patrimonio cultural de Canarias y, por tanto, el propietario no estaba sometido a las obligaciones de la Ley por lo que no podría incumplirlas y carecería de sentido adoptar medidas cautelares frente a un incumplimiento que no se ha producido.
En base a este artículo se han defendido intervenciones de alguna administración para impedir, por ejemplo, el derribo de una edificación que los responsables de patrimonio consideraban que tenía valores, aunque no estuviera catalogada. Desde la óptica de la protección del patrimonio podemos pensar que la actuación administrativa está justificada. Sin embargo, el propietario no estaba obligado a conservar ese inmueble y, en cambio, podría tener el derecho a edificar y obtener un aprovechamiento lucrativo (imaginemos que pudiera construir un edificio de cuatro plantas tras la demolición de una casa terrera) que le es negado. El asunto requiere una reflexión cuidadosa que debería concluir en una modificación de la Ley para dejar claro la legitimidad de aplicar el régimen jurídico del patrimonio cultural a un bien que no está formalmente declarado como tal. Y, en mi opinión, la solución por la que se opte debería tener en cuenta la posibilidad de indemnizar la pérdida de derechos que pudiera suponer.
En todo caso, ni siquiera ese artículo 59.5 permite concluir que forman parte del patrimonio cultural bienes no declarados o catalogados. Tan solo apunta la posibilidad (muy discutible) de que la administración pueda adoptar medidas cautelares para proteger inmuebles que no son parte del patrimonio cultural canario, siempre que casi inmediatamente inicie el procedimiento para su declaración o catalogación; es decir, para que pasen, ya sí, a formar parte del patrimonio cultural canario.
La conclusión anterior no solo deriva del propio texto legal, sino que obedece a la más elemental lógica jurídica. No olvidemos que la consideración de un bien inmueble como parte del patrimonio cultural significa que queda sometido a un régimen jurídico específico; tal es, como expresamente señala el artículo 1 LPCC, el objeto de la Ley. Ese régimen jurídico específico (como cualquier otro) requiere conocer a priori cuáles son los bienes objeto del mismo. No cabe, si se quiere garantizar una mínima seguridad jurídica (condición ineludible de todo Estado de Derecho), que el propietario de un inmueble, por ejemplo, no sepa cuáles son sus derechos y deberes o qué trámites debe cumplir si quiere hacer alguna intervención.
Quienes defienden de buena fe que debe considerarse patrimonio cultural canario a cualquier inmueble que presente valores aunque no estén declarados o catalogados lo hacen porque saben que hay muchos de ellos que deberían protegerse y preservarse. Comparto esa preocupación pero, a mi juicio, no justifica que quepa aplicar el régimen jurídico de los bienes que forman parte del patrimonio cultural a los que no han sido declarados o catalogados. Lo que hay que hacer cuando se entiende que un inmueble tiene valores que le hacen merecedor de integrar el patrimonio cultural es instar su declaración o catalogación. Lo que, en cambio, no es de recibo por parte de las administraciones públicas responsables de la protección del patrimonio cultural (Cabildos y Ayuntamientos) es no contar con catálogos bien hechos y actualizados y, al mismo tiempo, imponer sobre inmuebles no catalogados obligaciones que corresponden al régimen de protección del patrimonio cultural.
Hay que referirse como corolorario al artículo 59 LPCC, de desafortunada redacción a mi juicio. En ese precepto se establecen las medidas cautelares que deben adoptar las administraciones cuando las personas afectadas por los deberes de protección y conservación no los cumplen. Este artículo está en el Título V que establece el régimen común de protección y conservación del patrimonio cultural de Canarias y, por tanto, hay que entender que esos deberes afectan a los propietarios de inmuebles que tienen la consideración de bienes integrantes del patrimonio cultural canario (que es el ámbito material de la Ley), no a los restantes (así se señala expresamente en el artículo 57). Consiguientemente, esas medidas han de aplicarse solo sobre bienes declarados o catalogados.
Sin embargo, el epígrafe 5 del citado artículo 59 rompe esta lógica, ya que señala que antes de seis meses desde la adopción de las medidas cautelares “la Administración competente deberá incoar el correspondiente procedimiento para la inclusión del bien de que se trate en alguno de los instrumentos de protección establecidos la presente ley, si no estuviere ya incluido”. Pero, si el bien no estaba incluido en ningún instrumento de protección, no formaba parte del patrimonio cultural de Canarias y, por tanto, el propietario no estaba sometido a las obligaciones de la Ley por lo que no podría incumplirlas y carecería de sentido adoptar medidas cautelares frente a un incumplimiento que no se ha producido.
En base a este artículo se han defendido intervenciones de alguna administración para impedir, por ejemplo, el derribo de una edificación que los responsables de patrimonio consideraban que tenía valores, aunque no estuviera catalogada. Desde la óptica de la protección del patrimonio podemos pensar que la actuación administrativa está justificada. Sin embargo, el propietario no estaba obligado a conservar ese inmueble y, en cambio, podría tener el derecho a edificar y obtener un aprovechamiento lucrativo (imaginemos que pudiera construir un edificio de cuatro plantas tras la demolición de una casa terrera) que le es negado. El asunto requiere una reflexión cuidadosa que debería concluir en una modificación de la Ley para dejar claro la legitimidad de aplicar el régimen jurídico del patrimonio cultural a un bien que no está formalmente declarado como tal. Y, en mi opinión, la solución por la que se opte debería tener en cuenta la posibilidad de indemnizar la pérdida de derechos que pudiera suponer.
En todo caso, ni siquiera ese artículo 59.5 permite concluir que forman parte del patrimonio cultural bienes no declarados o catalogados. Tan solo apunta la posibilidad (muy discutible) de que la administración pueda adoptar medidas cautelares para proteger inmuebles que no son parte del patrimonio cultural canario, siempre que casi inmediatamente inicie el procedimiento para su declaración o catalogación; es decir, para que pasen, ya sí, a formar parte del patrimonio cultural canario.
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