Breve historia de la capacidad de carga turística en Canarias (1)

La preocupación por el “exceso” de turismo en Canarias tiene ya larga duración. Piénsese que el archipiélago –especialmente sus dos islas capitalinas y, algo posteriormente, Lanzarote y Fuerteventura– experimentó a partir de la década de los sesenta un crecimiento vertiginoso en la acogida de turistas. En 1962, el número de personas que visitaron las Islas rondó las 100.000; en 1982, al constituirse la Comunidad Autónoma, Canarias recibía unos 3.000.000 de turistas. En 20 años, las cifras se multiplicaron por 30, lo que supone una tasa media anual del 18,5% que es absolutamente desmesurada. Cuando, en virtud del Estatuto de Autonomía, la ordenación turística pasó a formar parte de las competencias de autogobierno, había motivos suficientes para la preocupación. Porque, como es obvio, este flujo siempre creciente de visitantes supuso durante aquellas dos décadas una notable transformación urbanizadora de los territorios insulares. Aparecieron, a través de la planificación urbanística, las nuevas urbanizaciones turísticas, ocupando preferentemente los suelos litorales de las partes más soleadas de las Islas. En el caso de Tenerife, al iniciarse la andadura autonómica, ya estaban clasificados por distintos instrumentos de planeamiento la mayor parte de la extensión que en la actualidad alberga o es susceptible de albergar usos turísticos. 

 

El circuito del motor de Tenerife y su evaluación ambiental

El artículo 43 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) establece que la declaración de impacto ambiental de un proyecto perderá su vigencia y cesará en la producción de sus efectos si no se han iniciado las obras en el plazo de cuatro años. En tales casos, el promotor debe volver a iniciar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental o solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración en dos años más, siempre que no hubiera cambios sustanciales en los elementos esenciales en base a los cuales se emitió la declaración. 

 

En el Boletín Oficial de Canarias de 30 de septiembre de 2011 se publicó la declaración de impacto ecológico emitida por la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (COTMAC) sobre el proyecto “Complejo Deportivo del Centro Insular del Motor”, promovido por el Cabildo Insular de Tenerife. Dicha declaración, vinculante y condicionada, se refería al proyecto entonces presentado y establecía que cualquier cambio en éste debería ser sometida de nuevo al trámite ambiental. Además, en su condicionante 14 decía textualmente que “la presente Declaración de Impacto Ambiental caducará si no se comienza la ejecución del proyecto en el plazo de cinco años desde la notificación del acuerdo-resolución del órgano ambiental actuante al órgano promotor”. 

 

Actuaciones urbanizadoras en el suelo rústico de Canarias

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) distingue dos tipos de actuaciones en el suelo rústico. De un lado, las que consisten en implantar usos ordinarios, entendidos como tales los que son propios de dicha clase de suelo así como los complementarios a aquéllos; la ejecución de estas actuaciones forma parte del derecho de los propietarios de los terrenos rústicos (artículo 36 LSENPC). De otra parte, las que consisten en la implantación de usos denominados de interés público o social (mejor, no ordinarios) que son los restantes. Estos últimos, en tanto su admisibilidad es una concesión derivada de la actividad pública (no forman parte del derecho de los propietarios), generan una plusvalía que, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución española, es objeto de un canon regulado en el artículo 38 LSENPC. 

 

El aprovechamiento en las distintas clases de suelo

Desde la primera Ley del Suelo de 1956, el sistema jurídico del urbanismo español se ha basado en que la Administración Pública (normalmente, los Ayuntamientos) “concedían” a los propietarios de suelos rústicos el derecho a urbanizarlos. A cambio de ello, los propietarios, además de urbanizar a su costa y ceder terrenos para dotaciones y espacios libres públicos locales, debían pagar al municipio un porcentaje del aprovechamiento urbanístico. Esta cesión del aprovechamiento (tasada actualmente en un 15%) tiene su base en el precepto constitucional (artículo 47) que exige la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. La manera más exacta de cuantificar las plusvalías que genera una clasificación de suelo urbanizable —el modo “ortodoxo” mediante el cual se concede a los propietarios el derecho a urbanizar sus terrenos— sería determinando la diferencia de precio de los terrenos después y antes de la acción urbanística pública; es decir, de la aprobación del plan que los clasifica. No es exactamente así como lo regula la actual Ley pero, al margen del procedimiento de cálculo (que no es lo que ahora nos interesa), lo que importa resaltar es que uno de los fundamentos de la legislación urbanística española y canaria es que la comunidad debe participar en las plusvalías (incremento del valor de la propiedad) derivado de la actuación pública. 

 

Capacidad de carga turística: errores de una moción de Podemos

En el Pleno Extraordinario del Cabildo de Tenerife celebrado este jueves 7 de julio se debatió y rechazó una moción presentada por el grupo Sí Podemos Canarias en favor de la reorientación del modelo turístico y de una iniciativa legislativa para una moratoria turística en Tenerife. En la Exposición de Motivos se incorpora una larga cita de la Memoria del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística de Tenerife (PTEOTT) en la que se hace referencia a la preocupación por aquellas fechas sobre el exceso de oferta alojativa turística de la Isla y la necesidad de determinar “los límites y la capacidad de carga que no han de ser superados para no poner en peligro el bienestar colectivo” (recuérdese que el PTEOTT se formuló y aprobó en cumplimiento de las Directrices de Turismo y en el marco de la moratoria turística acordada inicialmente en 2001). Luego, apunta una serie de disposiciones normativas (fundamentalmente de las Directrices de Turismo, pero también de las Leyes del Suelo y de Renovación Turística) para destacar –a mi juicio insuficientemente, como luego argumentaré– que el Cabildo debe determinar la capacidad de carga turística de Tenerife. Por último, la moción asume que esta capacidad de carga de la Isla está más que sobrepasada por la realidad y lo motiva en dos datos cuantitativos que se presentan erróneamente.