Desde la primera Ley del Suelo de 1956, el sistema jurídico del urbanismo español se ha basado en que la Administración Pública (normalmente, los Ayuntamientos) “concedían” a los propietarios de suelos rústicos el derecho a urbanizarlos. A cambio de ello, los propietarios, además de urbanizar a su costa y ceder terrenos para dotaciones y espacios libres públicos locales, debían pagar al municipio un porcentaje del aprovechamiento urbanístico. Esta cesión del aprovechamiento (tasada actualmente en un 15%) tiene su base en el precepto constitucional (artículo 47) que exige la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. La manera más exacta de cuantificar las plusvalías que genera una clasificación de suelo urbanizable —el modo “ortodoxo” mediante el cual se concede a los propietarios el derecho a urbanizar sus terrenos— sería determinando la diferencia de precio de los terrenos después y antes de la acción urbanística pública; es decir, de la aprobación del plan que los clasifica. No es exactamente así como lo regula la actual Ley pero, al margen del procedimiento de cálculo (que no es lo que ahora nos interesa), lo que importa resaltar es que uno de los fundamentos de la legislación urbanística española y canaria es que la comunidad debe participar en las plusvalías (incremento del valor de la propiedad) derivado de la actuación pública.
El sistema está sobradísimamente experimentado en el suelo urbanizable, a través de lo que se ha dado en llamar en el aprovechamiento urbanístico. Bien es verdad que, en la práctica de la ordenación y gestión urbanística, las determinaciones sobre los aprovechamientos no han respondido del todo al objetivo legal de cuantificar con suficiente aproximación las plusvalías y mucho menos a garantizar el reparto justo y equitativo de éstas. De hecho, en relación a este aspecto, ya desde la Ley de Ordenación del Territorio de 1999, Canarias renunció a exigir un mismo aprovechamiento unitario a todos los sectores de suelo urbanizable (que implicaba mecanismos de transferencias de aprovechamiento entre ellos), sustituyéndolo por la obligación de que los aprovechamientos de cada uno de ellos no difirieran entre sí en más del 15% dentro de una misma área territorial (requisito que, en todo caso, tampoco se cumple en la mayoría de los planes generales vigentes). Pero, independientemente del grado de corrección técnica, lo que es incuestionable es que está plenamente interiorizado por los propietarios de suelo urbanizable que han de ceder al Ayuntamiento un 15% del aprovechamiento del sector.
A partir de 2007 (Ley estatal 8/2007 de Suelo) se extendió el principio de la participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de la actuación pública a la ciudad existente mediante la clasificación de las “actuaciones de transformación urbanística” y la obligación de los propietarios de éstas de entregar a la Administración Pública competente un porcentaje (entre el 5 y el 15% según la norma estatal) del incremento de aprovechamiento que genere la actuación respecto del establecido por la ordenación previa. Ello significa que cuando se lleva a cabo una modificación de planeamiento que supone aumentar el aprovechamiento del ámbito de actuación, además de otros deberes, los propietarios tienen que ceder suelo urbanizado en el que se pueda materializar, según la Ley canaria (artículo 54 LSENPC) un 15% o un 5% del incremento de aprovechamiento según haya o no aumento de edificabilidad.
En suelo rústico —o, para usar la terminología de la legislación estatal, en suelo en situación rural en el que el planeamiento vigente no permita su transformación a suelo urbanizado— la norma básica no contiene ningún deber de los propietarios de ceder aprovechamiento. Sin embargo, la Ley canaria sí incluye entre los deberes de los propietarios abonar un canon por aprovechamiento en suelo rústico. El legislador canario entiende por aprovechamiento en suelo rústico el derivado de la implantación de construcciones, edificaciones o instalaciones cuya legitimación requiera la previa declaración de interés público o social. Dicho de otro modo, las actuaciones que se concretan en la implantación de usos ordinarios en suelo rústico no generan aprovechamiento y, por tanto, a sus propietarios no se les exige participar en las plusvalías, lo cual es congruente con el esquema legal, dado que los usos ordinarios, en tanto propios del suelo rústico, forman parte del contenido del derecho de propiedad (artículo 36.1.a) LSENPC) y, por lo tanto, su implantación no deriva de la actuación pública sino que es el mero ejercicio del derecho de los propietarios. En cambio, los que la LSENPC denomina usos de interés público o social (y sus correspondientes edificaciones, instalaciones o construcciones), tienen carácter excepcional y condicionado; cuando la Administración declara el interés público de una iniciativa de este tipo en suelo rústico está, por tanto, “concediendo” una plusvalía al propietario, de forma muy similar a lo que se hace al clasificar un suelo como urbanizable.
Ahora bien, el “aprovechamiento” no se define en la LSENPC igual para todas las clases de suelo. En suelo urbano consolidado, la ley canaria no define expresamente el aprovechamiento, pero éste debe entenderse (por aplicación de la Ley estatal) como la superficie edificable del ámbito debidamente ponderada mediante repercusiones de suelo. En suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado, el aprovechamiento es más o menos equivalente, ya que también es la superficie edificable ponderada mediante coeficientes que han de reflejar la relación de los precios del suelo (artículo 29 LSENPC). En cambio, en el suelo rústico, el aprovechamiento es el coste de ejecución material de las obras que se pretenden realizar para implantar un uso de interés público o social (artículo 38 LSENPC). Nótese que, aunque sea indirectamente, en los suelos urbanizados o destinados a serlo el aprovechamiento expresa el incremento de valor de los terrenos generado por el planeamiento, mientras que en suelo rústico es algo muy distinto.
Así pues, el canon en suelo rústico, tal como se define en la legislación canaria, no guarda relación con las plusvalías generadas por la concesión al propietario de un aprovechamiento que excede del derecho de propiedad, sino que equivale a una “sobretasa” determinada con el mismo criterio de cálculo que la licencia de obras. Al admitir un uso no ordinario en unos terrenos rústicos, el valor de éstos aumenta, pero no en proporción al coste de las obras necesarias para su implantación, sino en función de la rentabilidad en el mercado del nuevo uso. De hecho, las obras deberían considerarse un coste a detraer del valor final de los terrenos y no la cuantía del aprovechamiento. Supongamos, por ejemplo, una finca rústica en la que se concede licencia para instalar una estación de servicio. Inmediatamente (antes de empezar las obras), esa finca pasa a tener un precio bastante mayor que el que tenía cuando no el propietario no tenía el derecho a implantar una gasolinera. La diferencia entre ambos precios —la plusvalía— nada tiene que ver con el coste de ejecución de las obras. Cabe concluir pues que, si bien la justificación del canon canario en suelo rústico se basa en el precepto constitucional de participación de la comunidad en las plusvalías, su determinación de acuerdo a la LSENPC no es la correcta para el objetivo que se persigue.
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