Actuaciones urbanizadoras en el suelo rústico de Canarias

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) distingue dos tipos de actuaciones en el suelo rústico. De un lado, las que consisten en implantar usos ordinarios, entendidos como tales los que son propios de dicha clase de suelo así como los complementarios a aquéllos; la ejecución de estas actuaciones forma parte del derecho de los propietarios de los terrenos rústicos (artículo 36 LSENPC). De otra parte, las que consisten en la implantación de usos denominados de interés público o social (mejor, no ordinarios) que son los restantes. Estos últimos, en tanto su admisibilidad es una concesión derivada de la actividad pública (no forman parte del derecho de los propietarios), generan una plusvalía que, en cumplimiento del artículo 47 de la Constitución española, es objeto de un canon regulado en el artículo 38 LSENPC. 

 

Esta división en dos tipos de actuaciones de la Ley canaria es congruente con la tradición de la regulación estatal y así se mantiene en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (artículo 13.1 TRLSRU). Los usos no ordinarios no suelen estar previstos en el planeamiento vigente municipal. Cuando surge una iniciativa concreta que no esté expresamente prohibida y que se emplaza en categorías de suelo rústico en las que la Ley permite estas actuaciones, el Cabildo, previamente a la licencia municipal, debe declarar el interés público o social del proyecto (el procedimiento se regula en el artículo 79 LSENPC). Las actuaciones sobre las que aplica este procedimiento legal se corresponden con la implantación de usos singulares que, por sus características, deben o conviene que se emplacen en suelo rústico y que consisten normalmente en edificaciones o instalaciones concretas: una gasolinera, una nave industrial, una instalación recreativa, incluso un hotel. Aunque la Ley no lo dice expresamente, es de sentido común que la actuación que obtiene licencia por el procedimiento del artículo 79 no puede suponer una transformación urbanística del suelo; dicho de otra forma, no solo el suelo es rústico antes de la actuación, sino que debe seguir siéndolo después de ejecutada ésta. 

 

Sin embargo, se han tramitado iniciativas por el artículo 79 LSENPC cuya autorización ha supuesto la incorporación de unos terrenos previamente rústicos a un área de suelo urbano (terrenos rústicos adyacentes a un sector urbanizado que, tras la ejecución de la actuación autorizada, pasan a integrarse completamente en aquél). Nótese que lo que se está haciendo en estos casos es transformar un suelo rústico en un área urbanizada, actuación que debe realizarse mediante la clasificación de los terrenos como suelo urbanizable, normalmente a través de la modificación del planeamiento general y, excepcionalmente, por la vía del proyecto de interés insular o autonómico. Sobre tal cuestión informó en 2019 la Oficina de Consulta Jurídica sobre Ordenación del Territorio y Urbanismo de Canarias señalando que “la transformación jurídica de un suelo rústico en un área urbanizada no puede realizarse por la vía excepcional regulada en tales artículos con alejamiento de los fines legales que inspiran el título habilitante. Tal limitación no supone, evidentemente, que tal transformación no pueda acometerse, sino que la autorización excepcional regulada en tales artículos no es título habilitante suficiente ni válido para legitimar esa transformación. La Ley establece distintos mecanismos e instrumentos para ordenar el uso racional del suelo, pero en cada supuesto establece las condiciones y requisitos de aplicación, sin que puedan ser aplicados de forma alternativa o sustitutiva a conveniencia del interesado proponente o, en su caso, de la Administración”. 

 

Hay que concluir por tanto que el procedimiento de autorización de usos no ordinarios en suelo rústico está limitado a aquellas actuaciones que no supongan la transformación del ámbito territorial en un área urbanizada. Porque, si fuera así, se estaría incurriendo en un evidente fraude de Ley, produciendo un resultado claramente contrario al espíritu de ésta. Piénsese en que se estaría aplicando a los propietarios de la actuación el régimen jurídico del suelo en situación rural en el que no se permite su transformación a urbanizado cuando en realidad sí ocurre tal transformación y, por tanto, los deberes de la propiedad son los que establece el artículo 16.3 TRLSRU y, en el marco legal canario, los del suelo urbanizable (artículo 44 LSENPC). Obviamente, los deberes en el segundo caso son mucho mayores que en el primero. Así pues, al autorizar una actuación urbanizadora en suelo rústico mediante licencia de uso no ordinario, se está eximiendo de forma fraudulenta al propietario del cumplimiento de los deberes que legalmente le corresponden. 

 

Ante iniciativas de este tipo, la Administración (el Ayuntamiento en primera instancia, pero, si no, el Cabildo) debe necesariamente verificar que no se está ante una actuación que supone la transformación del suelo en situación rural a urbanizado. Se trata de una comprobación muy sencilla; basta apreciar si, como resultado de la actuación, los terrenos cumplen los requisitos establecidos en el artículo 21.3 TRLSRU o, para referirnos al marco canario, en el artículo 46 LSENPC. En otras palabras, si los terrenos previamente rústicos, tras la actuación, pasan a formar parte (o serlo en sí mismos) de un área con viarios y restantes infraestructuras que dan servicio a parcelas edificables, estamos ante una actuación de nueva urbanización (artículo 7 TRLSRU) que, por tanto, no puede legitimarse a través del procedimiento que prevé la legislación canaria para la autorización de los usos no ordinarios en suelo rústico. 

 

Toda actuación que suponga la transformación de un ámbito de suelo rústico en área urbanizada está sometida al régimen jurídico (derechos y deberes de los propietarios) de los suelos en situación rural en los que se permite el paso a situación urbanizada (ley estatal) que, en el marco canario, es el de los suelos urbanizables. El procedimiento “ortodoxo” para legitimar este tipo de actuaciones es la modificación del planeamiento general clasificando el ámbito territorial correspondiente como suelo urbanizable. Ahora bien, con carácter excepcional, la LSENPC posibilita amparar este tipo de actuaciones mediante la aprobación de un proyecto de interés insular o autonómico (PII/A) para la inmediata ejecución. Como es evidente, ese PII/A incluye determinaciones de ordenación, tanto estructurales como pormenorizadas. Entre las primeras, la más obvia es justamente la categorización de los terrenos como suelo urbanizable ordenado (que pasará a ser urbano consolidado en cuanto se ejecute la urbanización). Las pormenorizadas son las mismas que contiene un plan parcial: definición de la trama urbana (alineaciones y rasantes del viario), calificación de los suelos dotacionales y regulación de las condiciones de usos y edificación de las piezas lucrativas. 

 

Las determinaciones de ordenación de un PII/A son vigentes desde su entrada en vigor, hasta tal punto que prevalecen sobre las que sobre esos terrenos estableciera el planeamiento insular y municipal (artículo 126 LSENPC). Por tanto, en las actuaciones a que nos referimos, la aprobación del PII/A implica que los terrenos han quedado clasificados como suelo urbanizable ordenado (ya que tal es la categoría legal que corresponde al régimen jurídico de la propiedad) aunque en el plan general esta categoría no haya de recogerse hasta que se tramite la primera modificación que afecte a ese suelo. Por tanto, debe quedar meridianamente claro, que al legitimar una actuación de transformación urbanizadora de un suelo rústico mediante PII/A, se está ordenando estructural y pormenorizadamente ese suelo. El contenido de la ordenación es exactamente el mismo que el que conllevaría una modificación del planeamiento general mediante la cual se reclasifica un suelo rústico en urbanizable. De ello se desprenden dos conclusiones importantes (hay otras que en este post no caben). La primera que el PII/A debe justificar que la transformación de los terrenos rústicos en un área urbanizada cumple los criterios de clasificación del artículo 39.2 LSENPC. La segunda que el PII/A debe someterse al procedimiento ordinario de evaluación ambiental estratégica, no al simplificado como prevé la LSENPC con carácter general en su artículo 129; ello es así porque, si se tramitara como modificación del plan general tendría el carácter de modificación sustancial (artículo 163.1c) y, obviamente, los criterios para aplicar uno u otro de los procedimientos de evaluación ambiental dependen de la naturaleza de la actuación y no del instrumento mediante el cual se lleva a cabo. 

 

Por último, conviene referirse a que si una actuación urbanizadora en suelo rústico se legitima mediante un proyecto de interés insular o autonómico, no solo ha de contener la ordenación estructural y pormenorizada de su ámbito territorial, sino también las determinaciones de ejecución, tanto jurídicas como materiales. Es decir, el PII/A debe incluir todos los instrumentos propios de la gestión urbanística (normalmente serán en base al sistema de concierto) así como de la ejecución material (proyectos de urbanización y de edificación).