La Ley 4/2017 del Suelo y Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece que el Gobierno de Canarias deberá adoptar un acuerdo de iniciación para la elaboración de las Directrices de Ordenación (artículo 92), el Cabildo para los planes insulares (artículo 102) y planes territoriales (artículo 122) y los Ayuntamientos para los planes generales (artículo 143). El Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) exige al acuerdo de iniciación solo en la tramitación de los instrumentos de ordenación sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria (artículo 14) que, en principio, serían los que señala expresamente la Ley; además, el RPC añade los Planes y normas de Espacios Naturales Protegidos (artículo 38) y los Proyectos de Interés Autonómico o Insular de iniciativa pública (artículo 46). Ni la Ley ni el Reglamento imponen el acuerdo de iniciación para las Normas Técnicas de Planeamiento Urbanístico, los Planes Parciales o Especiales, los Estudios de Detalle, los Catálogos de Protección o de Impactos, las Ordenanzas Municipales y las Ordenanzas Provisionales Insulares o Municipales. Por último, las modificaciones menores de los instrumentos que requieren acuerdo de iniciación, dado que con carácter general se someten a evaluación ambiental simplificada, no lo requerirían, aunque, de otra parte, el artículo 165 LSENPC exige para las modificaciones el mismo procedimiento de tramitación del instrumento que se modifica.
La elaboración de un instrumento de ordenación por la Administración Pública es obviamente un procedimiento administrativo que, como cualquier otro, ha de tener un acto de iniciación. En tal sentido, el acuerdo de iniciación señalado en la normativa urbanística canaria no es otra cosa que el inicio del procedimiento de elaboración pública del correspondiente instrumento. Cuestión distinta es que el contenido de dichos acuerdos y el órgano que los adopta sea aplicable a todos los instrumentos de ordenación o solo a los que la Ley y el Reglamento señalan expresamente. El tema es relevante, porque la normativa territorial establece que los acuerdos de iniciación sean adoptados por los más altos órganos de cada administración (el Gobierno de Canarias para las Directrices, el Pleno del Cabildo para los instrumentos de planeamiento insular y el Pleno del Ayuntamiento para los planes generales) por lo que, si ese requisito no es de aplicación sobre los instrumentos a los que no se les exige expresamente acuerdo de iniciación, la tramitación de los mismos sería algo más ágil. Lo mismo cabe decir respecto del contenido del acuerdo, aunque esto apenas tiene efectos significativos.
Pero, en realidad, lo relevante no es que haya de adoptarse un acuerdo de iniciación sino que éste ha de someterse a un procedimiento de consulta pública (consulta previa, la llama el RPC en su artículo 15) a través de la web de la Administración correspondiente. Este requisito de participación de la ciudadanía no estaba en la anterior legislación territorial canaria (Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias) y se explica por la aplicación a la formulación de los instrumentos de ordenación del principio de transparencia en el proceso de elaboración de las normas legales o reglamentarias. Así, en congruencia con el artículo 7 de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el artículo 133 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) que “con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”. Este texto de la legislación básica es prácticamente idéntico al del artículo 15 RPC que regula la consulta previa.
Ahora bien, como ya hemos visto, la normativa canaria parece limitar la obligación de la consulta previa a los instrumentos de ordenación sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria y no a todos. De entenderlo así, significaría que los instrumentos cuya iniciación no debe someterse a consulta previa no tienen naturaleza reglamentaria pues, si la tuvieran, quedan incluidos en la obligación del artículo 133 LPACAP. El debate doctrinal sobre la naturaleza reglamentaria de los planes urbanísticos tiene larga historia; en todo caso, aún con diversos matices, la jurisprudencia al respecto viene a sentar la naturaleza normativa (con rango reglamentario) de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Además, sería poco sostenible predicar la naturaleza reglamentaria de los instrumentos sometidos a EAE ordinaria y negársela a los restantes. En consecuencia, si al elaborar un instrumento de ordenación (esté o no sometido a EAE ordinaria) ha de entenderse que la Administración correspondiente está ejerciendo su potestad reglamentaria, entonces todos ellos, sin excepciones, están sujetos a la obligación del artículo 133 LPACAP y, por lo tanto, la iniciativa pública de su elaboración ha de someterse al trámite de consulta previa a través de la web.
Desde luego, la práctica habitual de las administraciones canarias no es consecuente con la conclusión anterior. Siguiendo el RPC, lo normal (por lo que yo sé) es que sólo se lleve a cabo la consulta pública de los instrumentos de ordenación sometidos a EAE ordinaria y no de los restantes. Sin embargo, parece que el Gobierno de Canarias ha asumido este criterio. Así, mediante resolución del viceconsejero de planificación territorial y transición ecológica de 12 de mayo de 2021, se requiere al Ayuntamiento de Vega de San Mateo que anule el acuerdo plenario de aprobación definitiva de la Ordenanza Provisional Municipal (OPM) del uso de aparcamiento en el suelo público del municipio, basándose en un exhaustivo (y demoledor) informe jurídico que, entre otros motivos de nulidad, señala que las ordenanzas municipales provisionales deben someterse al trámite de consulta previa (lo que no había cumplido el Ayuntamiento, ni han cumplido los otros muchos que han aprobado ordenanzas municipales provisionales).
No obstante, el mismo artículo 133 LPACAP prevé que podrá prescindirse del trámite de la consulta previa cuando (1) concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, (2) la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia y, finalmente (3) si la normativa reguladora del ejercicio de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos (en este caso, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella). No voy a entrar en los dos primeros motivos que habría que valorar analizando el contenido concreto de cada iniciativa de planeamiento para discernir si son de aplicación. En cuanto al último, en cambio, es claro que la normativa que en Canarias regula la potestad (reglamentaria) de elaborar instrumentos de planeamiento es la LSENPC y el RPC; por tanto, cabría defender que los instrumentos cuya regulación procedimental se basa en la urgencia de la tramitación (entre los que están las Ordenanzas Provisionales municipales e insulares), estarían eximidos de la consulta previa y sometidos al procedimiento de la Ley (que no lo prevé).
El asunto da para varias discusiones pero, en todo caso, es imprescindible alcanzar un criterio común al respecto, de modo que evitemos un nuevo motivo de anulación de los instrumentos de ordenación, agravando la ya crítica inseguridad jurídica en los procesos –ya de por sí complicados y frágiles– de elaboración del planeamiento. A estas alturas, pasado más de un año desde que el Gobierno de Canarias requirió a un ayuntamiento la anulación de un instrumento concreto en base al criterio jurídico descrito (y a otros más que refuerzan mi opinión), es inadmisible que dicha interpretación, que tantos efectos prácticos implica, no se haya traducido en una circular a todos los ayuntamientos y cabildos. Lo cierto es que, desde entonces, se han aprobado definitivamente no pocos instrumentos de ordenación (entre ellos, varias OPM) que no han sido sometidos a consulta previa y, por tanto, su validez jurídica sería cuestionable. A mi modo de ver, en este asunto, como en muchos otros de aplicación de la normativa canaria de ordenación territorial y urbanística, es imprescindible una intensa actividad interpretativa (y pedagógica) que coordine y aporte seguridad jurídica a los procedimientos de las distintas administraciones públicas. Y esa labor indudablemente compete al Gobierno de Canarias, que en absoluto la está cumpliendo, omisión muy grave e inaceptable.
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