El análisis de la evolución de las leyes de telecomunicaciones estatales en lo relativo a sus disposiciones sobre el planeamiento territorial y urbanístico ofrece algunas reflexiones de interés.
En la primera de ellas –Ley 31/1987, de 18 de diciembre– simplemente se exige que “los instrumentos de ordenación urbanística del territorio deberán tener en cuenta la instalación de servicios de telecomunicación, a cuyo efecto el Órgano encargado de su redacción recabará de la Administración la oportuna información” (artículo 17). Es una regulación muy abierta ya que basta con que los planes tengan en cuenta en su ordenación los requerimientos espaciales de las redes de telecomunicaciones que estén previstas o autorizadas por el Ministerio; por eso se dice que al redactar el plan ha de recabarse la información oportuna. De otra parte, es llamativo que se admite con carácter general la prevalencia de la ordenación urbanística en las autorizaciones para instalar infraestructuras de telecomunicación. De tal modo, en el artículo 18, se dice que “será obligatoria la canalización subterránea cuando esté así establecido en instrumento de planeamiento urbanístico debidamente aprobado”, aunque limita los sobrecostes que por estas obras debe afrontar la entidad gestora, con porcentajes variables según distintas circunstancias urbanísticas. En suelo urbanizable, por ejemplo, el total de esos sobrecostes debían ser pagados por los promotores de la urbanización, lo cual significa que se considera la canalización para las redes de infraestructura como parte de las obras de urbanización (lo cual es lógico) y, por tanto, forma parte de los deberes de los promotores. En cambio, en suelo urbano consolidado, los sobrecostos de la canalización subterránea habían de ser asumidos en un 90% por los gestores de la red.
La siguiente Ley –la 11/1998, de 24 de abril– profundiza en lo que se ha dado en llamar (un tanto eufemísticamente) proceso liberalizador del sector, aunque ya se había iniciado en la anterior norma. Sin embargo, en relación al planeamiento no hay cambios relevantes. Se sigue manteniendo un bajo nivel de exigencias sobre los planes, limitándose a señalar que “los diferentes instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes del Ministerio de Fomento” (artículo 44.3). Es decir, durante la elaboración del plan los redactores deberían pedir al Ministerio las previsiones de implantación de este tipo de infraestructuras y, o bien plasmarlas en la ordenación urbanística (lo cual es bastante complicado en la práctica) o asegurarse de que no se introducía ninguna determinación urbanística que impidiese la ejecución de las mismas. De otra parte, también se mantiene la obligación de las canalizaciones subterráneas cuando el planeamiento urbanístico lo exigiese, pero desaparece la regulación de los porcentajes de financiación de los sobrecostes que de ello derivan (lo que hace pensar que habían de correr a cargo de los operadores).
La Ley 32/2003, de 3 de noviembre –la tercera– sigue insistiendo en que los redactores de los planes territoriales y urbanísticos pidieran al Estado información de las necesidades de las redes de comunicaciones y recogerlas (artículo 26). Prácticamente no se decía nada más, de modo que, entre otras cosas, se suprimía la obligación de las canalizaciones subterráneas. Hay que suponer –tal como se expresa en la Exposición de Motivos– que esta nueva norma es un paso más en la liberalización, siguiendo la correspondiente normativa europea. Sin embargo, todavía no parece que se afronte directamente el planeamiento territorial y urbanístico más allá de la regulación abierta de la primera Ley.
Es en la Ley 9/2014, de 9 de mayo, aprobada al final del primer gobierno de Rajoy, cuando el Estado decide que debe incidir más sobre el planeamiento urbanístico para salvaguardar la libérrima actuación de los operadores en la implantación de las redes e infraestructuras de telecomunicaciones. Ya no basta con seguir exigiendo que los planes recojan “las disposiciones necesarias para impulsar o facilitar el despliegue de infraestructuras de redes de comunicaciones electrónicas en su ámbito territorial”, sino que concreta esta obligación: “(los) instrumentos de planificación no podrán establecer restricciones absolutas o desproporcionadas al derecho de ocupación del dominio público y privado de los operadores ni imponer soluciones tecnológicas concretas, itinerarios o ubicaciones concretas en los que instalar infraestructuras de red de comunicaciones electrónicas. En este sentido, cuando una condición pudiera implicar la imposibilidad de llevar a cabo la ocupación del dominio público o la propiedad privada, el establecimiento de dicha condición deberá estar plenamente justificado e ir acompañado de las alternativas necesarias para garantizar el derecho de ocupación de los operadores y su ejercicio en igualdad de condiciones”. (artículo 34). Además, se vuelven a mencionar las canalizaciones subterráneas pero ahora para dejar claro que, si éstas no existen, los operadores podrán efectuar despliegues aéreos de los cables o por las fachadas, lo que no puede prohibirse salvo excepcionalmente (básicamente por motivos de protección del patrimonio cultural). Finalmente, se mantiene la obligación de que los redactores pidan la información sobre las redes necesarias al Estado pero se añade –detalle fundamental– que cualquier instrumento de planeamiento que afecte al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas no podrá aprobarse sin un informe del Ministerio (artículo 35). En síntesis, la Ley le aporta al Ministerio el control necesario sobre los planes para asegurarse de que éstos no contienen nada que pueda incomodar la actividad de los operadores.
Esta Ley 9/2014 fue recurrida por la Generalitat de Catalunya y, como es natural, entre los preceptos que no gustaban a esa Comunidad Autónoma (e imagino que a muchas otras) estaban los dos que he citado antes. Sin embargo, el Pleno del Constitucional, mediante sentencia 20/2016 de 4 de febrero, declaró la constitucionalidad de esas disposiciones. Los dos aspectos impugnados por la Generalitat que nos interesan (ambos basados en la invasión injustificada del Estado en las competencias autonómicas en urbanismo y ordenación del territorio) son los siguientes: (1) la prohibición a los planes de establecer itinerarios o ubicaciones concretas en los que instalar infraestructuras de la red de comunicaciones electrónicas (artículo 34.3) y (2) la autorización a los operadores de realizar tendidos aéreos y por las fachadas de los edificios en caso de no existir canalizaciones (artículo 34.5).
En cuanto al primer aspecto, la Generalitat no se oponía a que se prohibiera que los planes establecieran restricciones absolutas o desproporcionadas o impusieran soluciones tecnológicas concretas, ni tampoco a que aquéllos hubieran de garantizar una oferta suficiente de lugares en que los operadores puedan ubicar las infraestructuras. Pero estas prohibiciones son compatibles con que, por motivos de ordenación territorial o urbanística, los planes fijen ubicaciones o itinerarios concretos. Sin embargo, el TC entendió que, si las Administraciones autonómicas pudiesen determinar los itinerarios o ubicación de las infraestructuras, el despliegue de éstas se vería condicionado y podría resultar más complejo o costoso, o incluso verse impedido. Admite el Tribunal que los planes pueden prohibir emplazamientos o itinerarios concretos por motivos ambientales, paisajísticos o urbanísticos, pero no imponerlos. Por tanto, concluyeron que el precepto se sostenía en la competencia estatal para garantizar los servicios de telecomunicaciones sin ser incompatible con la autonómica de ordenación urbanística y territorial.
En relación a los cableados, la Generalitat sostenía con bastante lógica que la regulación legal implicaba que, cuando no hubiera canalizaciones interiores, los operadores siempre iban a recurrir a tendidos aéreos y por las fachadas de los edificios porque era menos costoso. Esa permisividad de la Ley, además, nada tenía que ver con “la ordenación del dominio público radioeléctrico, ni los aspectos técnicos y títulos habilitantes de su utilización, ni con las condiciones de prestación del servicio y explotación de las redes”, por lo que no quedaba amparada por las competencias del Estado, mientras que, en cambio, afectaba directamente al paisaje urbano, cuya ordenación es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. Pero el TC consideró que la norma permite los cables vistos con carácter excepcional ya que la regla general es la canalización subterránea de los mismo y solo cabe tenderlos por el aire o fachadas cuando la primera opción sea imposible en base a razones de significativa relevancia. Creo que el Tribunal se equivoca, porque la regla general que se deduce del texto literal del artículo 34.5 es que, si no hay canalización subterránea, se permiten los tendidos aéreos o por fachadas; en estos supuestos (que sin duda son abundantes) la Ley ni siquiera plantea la opción de ejecutar las canalizaciones necesarias. Pero es que, con la optimista interpretación del TC, el problema se traslada a cada instalación concreta de cableado en una zona en la que no hay canalización subterránea: ¿podría el ayuntamiento exigir al operador que ejecutara la deseable canalización subterránea o prevalecería el argumento de que los costes de tales obras son razones (económicas) de significativa relevancia para considerarla una opción “imposible”? Me temo que la respuesta no deja dudas.
Como ya señalé en el anterior post, la reciente Ley 11/2022, de 28 de junio, no introduce cambios significativos en relación al planeamiento territorial y urbanístico. Por tanto, cabe concluir que la legislación en materia de telecomunicaciones ha evolucionado claramente en una línea “desreguladora”, hasta la situación actual en la que prácticamente se prohíbe a los planes territoriales y urbanísticos ordenar “en positivo” nada referente a la disposición espacial de esas infraestructuras; solo están autorizados a establecer condiciones “negativas” limitadas a supuestos concretos debidamente motivados (por ejemplo, prohibir tendidos en fachada en edificaciones catalogadas). Esta conclusión se corrobora con el comportamiento observado del Ministerio al elaborar sus informes preceptivos a los planes (he sido testigo de ello en la tramitación del Plan Territorial Especial de Ordenación de las Infraestructuras de Telecomunicación del Cabildo de Tenerife), en los que se exige la supresión de cualquier limitación que éstos pudieran imponer al libre despliegue de las instalaciones por los operadores. Ante este marco legal (y su aplicación por parte de la Administración del Estado), la cuestión práctica a resolver es cuál ha de ser el contenido concreto de los planes en esta materia. A ello dedicaré el siguiente post.
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