Como es sabido, la evaluación ambiental estratégica (EAE) surge con la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. En su artículo 3.2º se dice que se evaluarán ambientalmente los planes y programas que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, a senso contrario, para el legislador europeo no requerirían EAE aquellos planes que carezcan de efectos significativos sobre el medio ambiente. Ahora bien, en el artículo 3.2 de la Directiva se establece que se llevará a cabo la evaluación ambiental de todos los planes que se elaboren con respecto a la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Es decir, la Directiva asume que todos los planes territoriales y urbanísticos que establezcan el marco para la autorización de proyectos sometidos a evaluación de impacto (en la terminología de la legislación española) pueden, en principio, tener efectos significativos sobre el medio ambiente. No obstante, la Directiva encomienda a los Estados miembros que decidan si excluyen de la EAE los planes que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y las modificaciones menores de los planes anteriores. El criterio que habían de respetar las legislaciones estatales para excluir planes de la EAE había de ser siempre que éstos no tuvieran efectos significativos sobre el medio ambiente. En tal sentido, la jurisprudencia europea (STJUE de 10 de septiembre de 2015) ha declarado que la exclusión de un plan de la EAE debe obedecer a un examen sobre la base de elementos objetivos que permita concluir que su contenido no supone efectos significativos sobre el medio ambiente.
En ese contexto, lo que habría que hacer para decidir si un instrumento de planeamiento ha de someterse a EAE es examinar su contenido y ver si éste puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Si el plan establece el marco para autorizar proyectos sometidos a EIA (cualesquiera de los comprendidos en los Anexos I y II de la Ley de Evaluación Ambiental) está claro que requiere someterse a EAE. A este respecto, el término “marco” hay que entenderlo en sentido amplio, no limitado a aquellos planes con determinaciones cuyo cumplimiento debe verificarse en el procedimiento autorizatorio de un proyecto. Un plan puede establecer el marco para la autorización de proyectos cuando, aun no conteniendo determinaciones de aplicación directa en la autorización de los mismos, posibilite que otros planes derivados las establezcan. No tendría sentido no someter a EAE un plan de ordenación estructural que posibilitara que sus instrumentos de desarrollo legitimaran proyectos sometidos a EIA. Ahora bien, aunque el plan no estableciera ese marco autorizatorio de proyectos sometidos a EIA también debería someterse a evaluación ambiental estratégica si, del examen de sus determinaciones, se concluye que éstas pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente. Lo que interesa destacar, en todo caso, es que la clave está en determinar si el plan puede tener o no efectos significativos sobre el medio ambiente. Y esa tarea se la encomendó la Directiva a los legisladores de los Estados miembros.
La Directiva europea fue traspuesta al Derecho interno español por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (LEA). El legislador español define, siguiendo la Directiva, qué tipo de planes tienen en todo caso efectos significativos sobre el medio ambiente y, por tanto, han siempre de someterse a EAE. De otra parte, para dilucidar si los restantes planes tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, crea un procedimiento que denomina simplificado y que, como en el ordinario, también ha de ser llevado a cabo por el órgano ambiental (Preámbulo de la LEA). Es decir, la opción de la Directiva de excluir determinados planes de la evaluación ambiental se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental. De ello se concluiría que, en España, todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a la EAE, bien sea ordinaria o simplificada. Así lo confirma el artículo 22.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (legislación básica) que establece que “los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso”.
Ahora bien, esta conclusión de que todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística han de someterse a EAE, ha venido siendo cuestionada y matizada por diversas normas autonómicas y también por la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional y del Supremo como de algunos Superiores de Justicia de Comunidades Autónomas. El 16 de marzo de 2022, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dicto la sentencia 338/2022 con el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia para “determinar, si la evaluación ambiental estratégica es preceptiva en todos los supuestos de innovación de planes generales que afecten a la ordenación estructural, y, en su caso, las eventuales consecuencias de su omisión”. Dicha sentencia, en su fundamento de derecho tercero, expone las consideraciones que he venido a resumir en los párrafos precedentes pero, a continuación añade que “esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico”. Dado que la LEA es legislación básica y que la regulación de los instrumentos de planeamiento es competencia de las Comunidades Autónomas, afirma el Tribunal Supremo que “es indudable que la normativa autonómica podría completar la Directiva comunitaria, en lo que se refiere a la exigencia de la evaluación ambiental de tales instrumentos del planeamiento, dentro del ámbito que ya se había establecido en la normativa básica estatal”. Así, señala que “existe un régimen de exigencia de la evaluación ambiental que autoriza excluir la misma, incluso en su modalidad de simplificada, a determinados instrumentos de ordenación”. A partir de ahí, concluye el TS que “deben someterse a evaluación ambiental, bien ordinaria o simplificada, según los casos, aquellos instrumentos de planificación que comporten una ordenación estructural que afecten significativamente al medio ambiente y hayan de servir para la ejecución de proyectos con esa misma trascendencia; así como las modificaciones de dichos instrumentos, siempre que éstas tengan esas mismas exigencias”. Con este criterio, la sentencia falla desestimando el recurso de casación que impugnaba la aprobación definitiva del PGO de Motril porque no se había sometido a ningún tipo de EAE.
Las consecuencias de esta sentencia del TS son muy importantes ya que establece que no es necesario someter un instrumento de planeamiento a EAE (ni siquiera por el procedimiento simplificado) cuando se constata motivadamente que no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente. Podría argumentarse que dilucidar si el plan tiene o no efectos significativos sobre el medio ambiente es precisamente el objeto de la EAE simplificada; sin embargo, el Tribunal Supremo viene a decir que no hace falta ese procedimiento cuando está claro que no hay tales efectos. De hecho, ha habido varias sentencias del Tribunal Constitucional referidas a normas autonómicas que excluían de la EAE determinados instrumentos de ordenación territorial y urbanística y que vienen resumidas en la STC 123/2021, de 3 de junio de 2021. El criterio del TC a este respecto es que no es inconstitucional que una norma autonómica excluya de la EAE un concreto instrumento de planeamiento “cuando, por razón del objeto y del alcance limitado que les atribuya la normativa aplicable, no puedan constituir en ningún caso «el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental», ni tampoco el marco para la futura aprobación de otros proyectos, y se pueda determinar a priori –atendiendo a su objeto, extensión y los espacios afectados– que no son susceptibles de tener un impacto significativo en el medio ambiente”. Con este argumento, el Tribunal declaró constitucional, por ejemplo, el artículo 150.4 LSENPC que excluye de la EAE los Estudios de Detalle “por su escasa dimensión e impacto”.
Ahora bien, la sentencia comentada del Supremo da un paso más. No habla de la exclusión de la EAE de instrumentos de planeamiento en sí mismos sino en función de sus contenidos concretos. En el Fundamento de Derecho Segundo, el Tribunal deja claro que el debate sobre si un instrumento de ordenación requiere o no de EAE no puede suscitarse en términos generales y abstractos, sino que se han de tomar en consideración las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran. Así, ha de atenderse al contenido específico del instrumento de planeamiento (no a su categoría) para determinar si éste tiene o no efectos significativos sobre el medio ambiente. Es decir, el que un Plan General (como es el caso de la sentencia) deba someterse por regla general a EAE no significa que haya de hacerlo una concreta modificación del mismo (incluso referida a la ordenación estructural), que quedará exenta si se constata a priori que no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente.
¿Qué implica en la práctica esta sentencia del Tribunal Supremo? En mi opinión que el órgano sustantivo (sea el Cabildo o el Ayuntamiento), al iniciar la tramitación de un instrumento de planeamiento, debe decidir si ha de someterlo a la EAE o ésta no es procedente. Naturalmente, lo menos arriesgado es optar por lo primero para evitar que el plan sea posteriormente recurrido por carecer de EAE. En mi opinión, sin embargo, cuando es incuestionable que el plan no tiene ningún efecto significativo sobre el medio ambiente, lo que debería hacer el órgano sustantivo es, motivándolo con los argumentos suficientes, obviar la EAE y reducir así los plazos de tramitación, algo que debería ser un objetivo prioritario de la administración, máxime cuando es uno de los problemas más graves del planeamiento. Se me ocurren varios ejemplos de modificaciones de instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuyos contenidos eran absolutamente inocuos sobre el medio ambiente y que, sin embargo, fueron sometidos al procedimiento simplificado de la EAE, alargándose los plazos bastante más de los cuatro meses que (pecando de optimismo) establece la LEA.
Pero habría una solución mejor que confiar en que los funcionarios insulares y municipales opten por no someter a EAE los planes que indubitadamente carecen de efectos ambientales (algo que rara vez harán) y sería que, a la vista de la sentencia comentada del Tribunal Supremo, el Gobierno de Canarias promulgase una norma que precisase los contenidos concretos de ordenación que deben someterse a EAE, precisando para cada uno de ellos el procedimiento procedente. De esta manera, al iniciar la tramitación de un instrumento de planeamiento, el técnico municipal o insular responsable de su análisis estaría en condiciones de verificar si contiene o no determinaciones que requieren ser evaluadas ambientalmente y podría decidir en consecuencia si iniciar o no uno u otro procedimiento de EAE. Redactar la norma que propongo no es difícil, aunque sí requiere ser meticuloso. Basta ir revisando las determinaciones que puede contener cada uno de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico de Canarias (relacionadas en la LSENPC) para resolver respecto de cada una de ellas si tiene o no efectos sobre el medio ambiente. Pongo un ejemplo: si ya está sentado por el Constitucional que los Estudios de Detalle no requieren EAE, una modificación de un PGO que establezca sobre una pieza de suelo urbano consolidado determinaciones reguladoras de la edificación que podrían también definirse por un Estudio de Detalle tampoco debería someterse a EAE. La cuestión ahora es comprobar si el nuevo Gobierno de Canarias estará por la labor. A este respecto, en el acuerdo de gobernabilidad suscrito el pasado 6 de junio entre Coalición Canaria y el Partido Popular se señala el compromiso de “simplificar procesos y procedimientos en las organizaciones públicas”. Pues bien, promulgar una norma que concrete que contenidos de planeamiento no requieren someterse a EAE encaja plenamente en ese objetivo que ciertamente comparto.
No hay comentarios:
Publicar un comentario