Uno de los objetivos de la vigente Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) es el propiciar la generación de rentas adicionales a la actividad de los profesionales del sector agrario, admitiendo la implantación de los que denomina “usos complementarios” en las fincas en cultivo. Entre estos usos, la Ley contempla los turísticos alojativos, siempre en edificaciones preexistentes y con unos máximos de superficie edificada (250 m2c) y capacidad (6 camas o 3 unidades alojativas). Ahora bien, ese mismo artículo señala que “corresponde al planeamiento insular su admisión y regulación”, lo que se ha interpretado –al menos en el Cabildo de Tenerife– que, como el Plan Insular no contempla ninguna regulación al respecto, no cabe de momento autorizar ninguna iniciativa que, promovida por un agricultor profesional con la finca en explotación agraria, consista en reformar una edificación preexistente para destinarla al alojamiento turístico.
Esa interpretación restrictiva parece quedar avalada con lo que al respecto dice el Preámbulo de la Ley: “… serán los planes insulares de ordenación los que los puedan contemplar o no y, en su caso, concretar en qué ámbitos territoriales …”.
Sin embargo, plantea un problema porque “la realización de las obras y construcciones necesarias para … actividades complementarias” es uno de los derechos de los propietarios de suelo rústico, tal como establece el artículo 36.1.b) LSENPC. Es decir, un agricultor profesional tendría el derecho legal de poner en explotación turística alojativa una edificación preexistente en su finca, pero, a la vez, no podría ejercer ese derecho porque el Plan Insular no contiene regulación específica al respecto. Ello lleva a concluir que la no adaptación del Plan Insular a la Ley (regulando la admisibilidad del uso turístico alojativo) está suponiendo una limitación de los derechos de los propietarios por causa imputable directamente a la Administración.
Aunque no por estas reflexiones, el Servicio Técnico de Planificación Territorial del Cabildo de Tenerife, tras conocer que durante los ya más de cinco años de vigencia de la LSENPC se han rechazado unas cuantas iniciativas de implantación de usos turísticos alojativos con el carácter de complementarios debido justamente a la ausencia de regulación en el Plan Insular de Ordenación de Tenerife (PIOT), propuso al Director Insular formular una sencilla modificación de éste, acotada a resolver esa carencia. Con esta iniciativa, el Servicio Técnico mostraba la actitud proactiva que, en el post anterior, he reclamado como imprescindible en la función pública y, muy especialmente, en lo referente a la ordenación territorial y urbanística. Detectada una carencia en el PIOT (quizá con retraso), se propone la pertinente modificación para solucionarla. No obstante, la reacción del Servicio Administrativo no fue en el mismo sentido. Sin entrar a discutir sobre la conveniencia o no de la iniciativa para el interés público, objetaron que la Ley impedía tramitar esa modificación del PIOT.
Dicha objeción, según la opinión del Servicio Administrativo, radica en la Disposición transitoria 2ª LSENPC, cuyo texto es el siguiente: “… los instrumentos de ordenación vigentes en el momento de entrada en vigor de la misma se adaptarán a su contenido en la primera modificación sustancial plena de que sean objeto”, la cual interpretan como que la Ley prohíbe cualquier modificación menor del PIOT para adaptarlo a la Ley porque la completa adaptación a la Ley (no adaptaciones puntuales) debe producirse con su primera modificación sustancial. Lo primero que me llama la atención de esta conclusión es que no coincide con la literalidad del precepto. Esa disposición no dice en absoluto que partes del contenido del Plan Insular (incluso todo) no puedan adaptarse a la Ley antes de la primera modificación sustancial. Lo que dice es que, con la primera modificación sustancial, el Plan Insular habrá de adaptarse plenamente, lo cual no implica en buena lógica que no pueda adaptarse antes. No es la primera vez que me topo con escritos que alteran ligeramente la literalidad de un precepto legal, no siendo el nuevo texto equivalente al citado, lo cual lo invalida como premisa de la argumentación. Se trata de un sofisma bien conocido en el que incurren (las más de las veces inconscientemente) quienes no son suficientemente rigurosos.
Pero es que, además, el siguiente epígrafe de esa disposición transitoria reza: "Con independencia de lo anterior, la modificación de cualesquiera de los instrumentos de ordenación en vigor, estén o no adaptados, sea sustancial o menor, plena o parcial, se realizará de conformidad con las previsiones que contiene esta ley". Al decir "con independencia de lo anterior" solo cabe interpretar que el legislador admite cualquier modificación de un instrumento vigente antes (y también después, claro) de que se haya producido su adaptación plena a la Ley. Este segundo epígrafe, por tanto, refuerza la tesis de que hay que entender que la obligación de adaptar los planes a la Ley con la primera modificación sustancial plena es un límite máximo, no una prohibición de hacer adaptaciones parciales (o plenas) antes de abordar la modificación sustancial plena del Plan (que podría no producirse). Para mayor abundamiento, el artículo 164.2 señala que "las modificaciones menores podrán tener lugar en cualquier momento de vigencia del instrumento de ordenación", lo cual contradiría la tesis del Servicio Administrativo
Si, trascendiendo de la literalidad del precepto, nos preguntamos qué pretendía el legislador con el mismo, me parece bastante claro que la intención de esta disposición transitoria es poner un límite para que los instrumentos de ordenación queden plenamente adaptados a la Ley; y ese límite lo ha establecido en la primera modificación sustancial del correspondiente Plan (el PIOT, en este caso). Es decir, se prohíbe que se tramite una modificación sustancial sin incorporar en la misma la adaptación completa del Plan. Pero en absoluto se prohíbe que se tramiten modificaciones menores que, evidentemente, han de adaptarse a la Ley en sus contenidos específicos (aunque en lo que quede fuera de su ámbito de ordenación el Plan siga sin estar adaptado).
Además, sería contrario al objetivo de adaptar los planes a la Ley que el legislador prohibiera que dichas adaptaciones fueran haciéndose “poco a poco”, a través de modificaciones menores. Es perfectamente posible, por ejemplo, que un Ayuntamiento entienda que su Plan General no requiere ninguna modificación sustancial y, sin embargo, le convenga corregir o mejorar la ordenación de ciertos ámbitos mediante modificaciones menores. En la tesis del Servicio Administrativo, tales modificaciones menores –que siempre implicarían la adaptación parcial del Plan a la Ley– no podrían tramitarse hasta que el Ayuntamiento aprobara una modificación sustancial (que no necesita). El resultado de esta interpretación, en la práctica, sería alargar la completa adaptación del planeamiento, con el grave añadido de paralizar iniciativas que fueran claramente convenientes para el interés público. Pongo otro ejemplo, esta vez respecto del PIOT. El Cabildo, mediante acuerdo plenario identificó los contenidos de aquél que entendió derogados por la Ley. Ahora bien, para que este acuerdo tenga no solo efectos internos (como ha establecido una sentencia del TSJC) sino frente a terceros, habría de tramitarse una modificación del PIOT que consistiría, simplemente, en la documentación corregida como resultado de la supresión de los preceptos derogados. Evidentemente, tal modificación del PIOT sería una mera adaptación, sin implicar ningún contenido sustantivo de ordenación. Por tanto, según la tesis del Servicio Administrativo, no cabría tramitarla hasta que se abordara una modificación sustancial del Plan. Creo que ambos ejemplos muestran con claridad que la interpretación de la disposición transitoria 2ª LSENPC que hace el Servicio Administrativo lleva a situaciones absurdas, manifiestamente contrarias a la intención del legislador.
Pero no me interesa tanto esta discusión (que, a mi juicio, carece de verdadera sustancia) cuanto ponerla como ejemplo de lo que decía en mi anterior post: las dos actitudes opuestas en el comportamiento de los funcionarios competentes en la ordenación del territorio y urbanística. De un lado, la proactiva del Servicio Técnico, que detecta un problema y propone la inmediata actuación para solucionarlo (hay que decir, de paso, que se trataría de una modificación de mínimo contenido que podría elaborarse y tramitarse en muy breve plazo y de la que no cabe esperar que generara conflictos). De otra parte, la actitud que he calificado como mayoritaria entre los funcionarios: ausencia de interés por el fondo del asunto y refugio en lo que llamé “formalismo jurídico”, buscando interpretaciones ajenas al espíritu de la Ley que conducen a un exceso de burocracia cuando no a la paralización de las iniciativas. He de reconocer que a veces, cuando me encuentro con este tipo de interpretaciones tan separadas, a mi modo de ver, del sentido de la norma, me pregunto si en la mente del funcionario hay interés real por dilucidar el alcance y contenido de la misma, o simplemente buscar una excusa para obstaculizar la resolución de los problemas.
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