A principios de 2018, los propietarios del Centro Comercial Siam Mall, situado en el municipio de Adeje, presentaron una solicitud de modificación de la ordenación urbanística de la parcela que tenía por objeto aumentar la edificabilidad “para mejorar los servicios del centro comercial con nuevos negocios en beneficio de los vecinos y de los turistas”. Tras la correspondiente tramitación administrativa, esta modificación, que adopta la forma de un Programa de Actuación sobre el Medio Urbano (PAMU), es aprobada definitivamente por el Pleno Municipal y publicada en el Boletín Oficial de 17 de enero de 2022.
Conviene señalar, como antecedente, que el Siam Mall es uno de los casos más escandalosos de aplicación de la normativa de Adeje para la medición de la superficie edificable. Como es sabido, la superficie edificable de una parcela la suele determinar el planeamiento mediante el llamado coeficiente de edificabilidad, expresado en m2c/m2s. Así, el máximo de metros cuadrados construidos que se pueden disponer en una parcela resulta del producto de su superficie por dicho coeficiente. Ahora bien, no todos los m2 techados cuentan como superficie edificable. Así, es habitual que muchas normas urbanísticas excluyan del cómputo, entre otras partes del edificio, las plantas sótano. Esto podría parecer razonable en la mayoría de los casos (no en todos) siempre, claro está, que esas plantas cuya superficie no se cuenta sean realmente sótanos; es decir, tal como los define la RAE, sean subterránea, por debajo del nivel de la calle. La “trampa” radica en que la definición de sótano la hace cada normativa municipal y, en el caso de Adeje, el sótano es toda planta situada por debajo de una línea imaginaria trazada desde el frente de la parcela hasta el testero; no, como debería ser, toda planta por debajo de la parcela urbanizada.
En el caso de la parcela del Siam Mall, lo que hizo el promotor en su día fue aplanarla al nivel de la vía de servicio de la autopista (a la izquierda en la imagen), de modo que en el lindero trasero hubo de construir un muro de contención de unos 10 metros de altura para salvar la diferencia de cota con el terreno natural adyacente. Así, al colocar el volumen del centro comercial adosado al testero, resultó que casi todo el edificio queda por debajo de esa línea imaginaria (línea roja en la imagen) y, por tanto, tiene la consideración urbanística de sótano sin computar como superficie edificable, por más que sea una planta perfectamente habitable en la que se dispone la mayoría de las tiendas del complejo. La edificabilidad de esa parcela era de 0,14 m2c/m2s, lo cual suponía una superficie edificable máxima de 9.148 m2c (la parcela tiene una superficie de 65.345 m2s). Pero la superficie techada de uso comercial realmente existente es de unos 65.800 m2c; es decir, ¡más de siete veces la máxima permitida por el planeamiento si se hubiera aplicado una normativa razonable y no la “tramposa” de la ordenanza de Adeje! En la sección esquemática sobre este párrafo la parte coloreada en verde sería la superficie edificable que sí computa, mientras que la roja (de muchísima mayor dimensión y sin ser realmente sótano) es la que no cuenta como superficie edificable. Si bien es habitual que se juegue con los resquicios de las normas urbanísticas sobre cómputo de edificabilidad para poder alcanzar más superficie edificada de la que correspondería en una aplicación rigurosa del planeamiento, no conozco ningún caso tan exagerado como este del Siam Mall que, por supuesto, fue legitimado con la preceptiva licencia del Ayuntamiento
Pues bien, pese a este evidente exceso de edificabilidad respecto de las previsiones de la ordenación urbanística, solo tres años después de su inauguración, los promotores del Siam Mall solicitan ampliar su superficie edificada en unos 2.500 m2c y lo hacen mediante un Programa de Actuación sobre el Medio Urbano, cuya aprobación definitiva fue recurrida por el Gobierno de Canarias. La Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (TSJC) resolvió este recurso mediante la sentencia 3320/2024 de 18 de septiembre de 2024. En mi opinión, esta sentencia reviste notable importancia y ha de tener efectos muy significativos sobre las iniciativas de planeamiento (bastante frecuentes en los últimos tiempos) que tienen por objeto aumentar el aprovechamiento lucrativo de suelos privados.
Como es sabido, las llamadas actuaciones de dotación se “inventaron” en la Ley 8/2007 de suelo, promovida por el gobierno de Zapatero y que derogó la Ley 6/1998 del gobierno de Aznar. En el artículo 14.2 de dicha Ley se definían estas actuaciones como “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste”. Esta definición se mantiene idéntica en la legislación básica estatal vigente (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
De otra parte, en la legislación canaria vigente (Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias) se definen los Programas de Actuación sobre el Suelo Urbano (PAMU). Los PAMU se consideran instrumentos de ordenación urbanística (artículo 133), si bien deben estar orientados a la delimitación y ordenación de actuaciones concretas en suelos urbanizados (artículo 307). Estas actuaciones, en la mayoría de los casos, han de considerarse de dotación, toda vez que aumentan la edificabilidad del ámbito calificando nuevas dotaciones (así lo señala expresamente el artículo 5 del Reglamento de gestión y ejecución del planeamiento de Canarias). En el fondo, se llamen PAMU o no, estas iniciativas son modificaciones de la ordenación vigente, normalmente del PGO del municipio.
Pues bien, lo que sostiene la citada sentencia del TSJC es que, atendiendo tanto a la legislación estatal como a la canaria, las actuaciones de dotación tienen por finalidad resolver un problema de dotaciones en el ámbito afectado. Toda actuación de dotación debe motivarse en carencias o insuficiencia de dotaciones, no siendo lícito considerar actuación de dotación el incremento de edificabilidad de un ámbito que se “compensa” aumentando el suelo dotacional. Lo que hace el TSJC no es otra cosa que atenerse a la definición legal de las actuaciones dotacionales, cuyo objeto es resolver un problema existente dotacional, por más que, en la práctica, se había invertido su sentido en la casi totalidad de los casos: aumentar la edificabilidad y compensarla con dotaciones. El TSJC señala que “de aceptarse la tesis de los demandados no habría argumentación suficiente para denegar el aumento de la edificabilidad de otras parcelas si se compensa a la Administración destinando lo que se obtenga por ello a la mejora de las dotaciones públicas”. Me parece una conclusión de absoluto sentido común que frena lo que ha venido siendo habitual en los últimos años: una especie de “barra libre” en la que cualquiera puede aumentar el aprovechamiento que le concedía la ordenación vigente siempre que compensara ese aumento con las cesiones pertinentes. El TSJC deja claro que “la preexistencia de las necesidades públicas es lo que motiva el PAMU y no un aumento de aprovechamiento comercial a cambio de que se mejoren las dotaciones públicas. Con esta argumentación la sentencia anula el PAMU del Siam Mall.
Las consecuencias me parecen muy relevantes: no cabe admitir iniciativas que impliquen incrementos del aprovechamiento lucrativo respecto de la ordenación vigente si no se motivan en la preexistencia de carencias o insuficiencias dotacionales que pretenden resolverse (o al menos mitigarse) con la modificación. Como ya se ha dicho, esta sentencia supone frenar la gran mayoría de PAMUs y modificaciones de planeamiento cuyo objeto era fundamentalmente aumentar el aprovechamiento de los terrenos del promotor.
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