Catálogos de protección y evaluación ambiental

En fechas recientes, el Ayuntamiento de La Laguna ha solicitado ante la Comisión de Evaluación Ambiental de Tenerife (CEAT), órgano ambiental del Cabildo, el inicio del procedimiento simplificado de evaluación ambiental estratégica (EAE) de un Catálogo de árboles singulares del municipio. Lo curioso es que la disposición adicional tercera del Reglamento de Planeamiento de Canarias (RPC) establece expresamente que “los catálogos de protección quedan excluidos de evaluación ambiental estratégica, en tanto su contenido no cumple los requisitos exigidos por la legislación europea y básica”. Los autores de este Catálogo conocen la disposición citada, pero optan por someterlo a la EAE por motivos de seguridad jurídica, según dicen en la Memoria. A tal efecto, se refieren a la sentencia 109/2017 del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional un artículo de la Ley 12/2016 de las Islas Baleares que establecía que determinados instrumentos de planeamiento (o modificaciones), entre ellos los catálogos, no tenían efectos significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no quedarían sujetos a EAE. El argumento principal del TC fue que “no es posible determinar a priori que todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan considerarse beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente”. 

 

Yo disiento de esa sentencia. La Ley balear señalaba supuestos muy concretos y en varios de ellos sí es posible determinar a priori que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente. Sin embargo, en esa sentencia el TC no entró a revisar cada uno de los supuestos, sino que optó por una descalificación genérica. Ahora bien, con posterioridad el mismo Tribunal dictó la sentencia 123/2021 sobre la Ley 7/2007 de Andalucía que también eximía de EAE algunos instrumentos de planeamiento (en concreto, los Estudios de Detalle, los cuales, por cierto, también eran eximidos por la Ley canaria y esta exención fue validad por el TC mediante la sentencia 161/2019). En la citada sentencia sobre el recurso contra la ley andaluza, el Tribunal reconoce que sus pronunciamientos han generado confusión y afirma que pretende precisar y completar su doctrina al respecto. Pues bien, extraigo a continuación un párrafo de esta sentencia 123/2021 que a mí me parecen de notable relevancia. 

 

No entran por tanto en contradicción con el art. 6 y 8 de la Ley estatal de evaluación ambiental, ni incurren en vulneración mediata del art. 149.1.23 CE, las disposiciones autonómicas que no someten a evaluación ambiental estratégica determinados planes o programas de ordenación del territorio o uso del suelo cuando, por razón del objeto y del alcance limitado que les atribuya la normativa aplicable, no puedan constituir en ningún caso «el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental», ni tampoco el marco para la futura aprobación de otros proyectos, y se pueda determinar a priori –atendiendo a su objeto, extensión y los espacios afectados– que no son susceptibles de tener un impacto significativo en el medio ambiente. 

 

Se me antoja bastante indiscutible que un Catálogo de protección no puede constituir el marco para autorizar proyectos legalmente sometidos a evaluación ambiental (se refieren a inmuebles existentes) y tampoco la catalogación de un bien puede tener impacto significativo en el medio ambiente (protegerlo implica justamente la obligación de mantenerlo; es decir, de que la situación siga como está). Dicho lo cual, creo que esta sentencia ofrece base bastante para pensar que la disposición canaria por la que se excluyen de la EAE los Catálogos es constitucional, sin necesidad de que el TC se pronuncie expresamente en un presunto recurso (como ya lo hizo respecto de los Estudios de Detalle que, puestos a ser puntillosos, pueden tener más efectos sobre el medio ambiente que los catálogos). Por tanto, considero que no existen motivos de “seguridad jurídica” para que el Ayuntamiento de La Laguna opte por someter su Catálogo al procedimiento de Evaluación Ambiental. 

 

Entonces, ¿por qué lo hace? La razón es muy sencilla: porque el órgano ambiental autonómico (es decir, funcionarios de la Consejería de Política Territorial) vienen sosteniendo desde hace tiempo que los catálogos han de someterse a la EAE simplificada para que ellos (o el órgano ambiental que corresponda) decida a través del Informe Ambiental si tienen o no efectos ambientales significativos. Ahora bien, la decisión de iniciar o no el procedimiento de la EAE compete al promotor del plan; entonces, ¿por qué el Ayuntamiento simplemente se abstiene de iniciarlo y se limita a llevar a cabo la tramitación sustantiva del Catálogo? La razón vuelve a ser muy sencilla: porque, además de hacerle saber su tesis, el órgano ambiental autonómico se ocupa de informar al Ayuntamiento (naturalmente, nunca por escrito) de que si no somete el Catálogo a la EAE, solicitarán su nulidad mediante el correspondiente recurso. De modo que el motivo de la “seguridad jurídica” debe interpretarse como el miedo de los funcionarios municipales a que el Catálogo sea recurrido. 

 

A mí, en cambio, no me parece que haya razones fundadas para asustarse ante esa posibilidad; al contrario, creo que sería magnífico que, a raíz de un recurso, contáramos con jurisprudencia que legitime expresamente la innecesariedad de la EAE en los catálogos (y en muchos otros supuestos de planeamiento). Estoy bastante convencido, sobre todo a partir de la sentencia 123/2021 del TC, que los tribunales lo confirmarían. Sin embargo, lo que me preocupa es que en Canarias se produzcan estas situaciones y, más aun, que no se tomen las pertinentes medidas para evitarlas. 

 

Me parece lícito, aunque no lo comparta en absoluto, que haya funcionarios que opinen que los catálogos deben someterse a evaluación ambiental, basándose en una interpretación literal y restrictiva de la Ley estatal. Ahora bien, desde 2019, el Reglamento establece inequívocamente que no lo requieren. ¿Cómo, entonces, pueden decir lo contrario? Imagino que porque consideran que esa disposición adicional tercera es contraria a la Ley básica y, por tanto, no han de aplicarla. Pero, ¿puede un funcionario decidir tal cosa? Lo cierto es que (que yo sepa) nadie lo ha hecho “de verdad”; es decir, no conozco que en ningún expediente administrativo aparezca un informe firmado en el que se diga que la disposición adicional tercera del RPC es contraria a la Ley básica (y, por tanto, inconstitucional). Eso ocurriría solo si, como veladamente sugieren, recurrieran algún catálogo que se aprobara sin haber pasado por la EAE, lo cual (de nuevo que yo sepa), tampoco ha ocurrido (todavía). 

 

Si el Gobierno de Canarias recurriera la aprobación municipal de un catálogo que no ha sido sometido a EAE estaríamos, a mi modo de ver, ante una situación esperpéntica. El Gobierno estaría recurriendo indirectamente una norma que él mismo ha aprobado (es más, un Gobierno con el mismo presidente que en la actualidad). En mi opinión, no es admisible que el Gobierno recurra la aprobación de un catálogo basándose en que no es de aplicación la disposición adicional tercera del Reglamento vigente. Lo que habría de hacer, si realmente está convencido de que esa disposición es contraria a la LEA, es modificar el Reglamento suprimiéndola o, si acaso, instar la revisión de oficio. Pero, mientras no haga eso, es inadmisible –repito– recurrir un catálogo que no se ha sometido a EAE en estricto cumplimiento de la normativa vigente. No lo han hecho (que yo sepa, insisto), pero ciertamente más de un catálogo ha sido sometido “voluntariamente” por el Ayuntamiento al procedimiento de EAE. Y, desde luego, eso no tiene otra explicación (como además me han confirmado los responsables municipales) que el miedo de éstos a que el Gobierno de Canarias los recurra.

No voy a extenderme ahora en los efectos de someter a EAE un documento (como el catálogo de árboles singulares de La Laguna). El principal y más lesivo para los intereses públicos es la demora del procedimiento de aprobación, retrasando la efectiva protección. Pero no menos importante es que se obliga al redactor del Estudio Ambiental a un ejercicio de imaginación para “aparentar” una evaluación ambiental que carece de sentido, desmereciendo la finalidad del procedimiento y convirtiéndola en un mero cumplimiento formal de los requisitos legales. Todo ello porque es obvio que proteger algo carece de cualquier efecto significativo sobre el medio ambiente. Contribuir a alargar el ya de por sí eterno procedimiento de aprobación y a ridiculizar la finalidad de la EAE no parece que inhiba a quienes defienden la obligación de la evaluación ambiental. Tampoco, como ya he dicho, debilitar nuestro sistema normativo.

Me gustaría, claro está, que los funcionarios que propician estas situaciones nada convenientes para los objetivos de la ordenación urbanística, rectificasen. Pero, además, creo que hay dos grupos de personas que deben actuar en consecuencia. En primer lugar, los funcionarios municipales que, en tanto promotores de los catálogos, no han de ceder a esa “amenaza implícita” de un posible recurso futuro. Por supuesto, si quieren someter el catálogo a la EAE que lo hagan, pero no conozco a nadie que realmente lo quiera. Por tanto, lo que han de hacer es sencillamente tramitar el catálogo sin pasar por el procedimiento de evaluación ambiental. De otra parte, también los responsables directivos de la Consejería de Política Territorial deben adoptar medidas. No es de recibo que amparen comportamientos de sus empleados que ponen en evidencia al propio Gobierno y propician el progresivo deterioro de nuestro sistema urbanístico, en una línea que es justamente la contraria de la que debería seguirse.