Los sistemas generales supramunicipales

El término “sistemas generales” aparece por primera vez en el derecho urbanístico español en la Reforma de la Ley del Suelo de 1975. En aquel texto legal, los sistemas generales se definían como los elementos integrantes de la estructura general y orgánica del territorio (artículo noveno ter) y comprendían la red general de comunicaciones, los espacios libres públicos y los equipamientos principales destinados todos ellos a articular el desarrollo urbano. En congruencia con esta concepción, la calificación de los sistemas generales formaba parte de las determinaciones de carácter general (hoy diríamos estructurales) de los planes generales municipales de ordenación. Los instrumentos urbanísticos de desarrollo (planes parciales y planes especiales) no estaban habilitados por la legislación urbanística estatal para calificar sistemas generales, aunque sí podían desarrollar la ordenación (pormenorizada) de los calificados por el plan general (en particular, los planes especiales). 

 

Denominar a estos elementos con el término sistemas es muy relevante, ya que remite a que se conciben como un conjunto de infraestructuras o equipamientos interrelacionados que deben funcionar como un todo, cubriendo unitariamente las necesidades de servicio público correspondientes. Es decir, los distintos elementos que conforman una categoría de sistemas generales se articulan en red. Si, por ejemplo, pensamos en los espacios libres, destinados a cubrir las necesidades de ocio y esparcimiento de la población, los sistemas generales vienen conformados por los distintos parques de gran dimensión que distribuidos equilibradamente en el territorio ordenado forman una red dotacional con tal finalidad. Obviamente, esta red de sistemas generales de espacios libres (como la de cualquier otra categoría) se complementa con elementos de menor importancia jerárquica (jardines o plaza de uso público de menor entidad) que no se califican como sistemas generales, sino que, en la terminología actual, serían dotaciones locales. En resumen, en el marco legal preautonómico, uno de los contenidos fundamentales del planeamiento era calificar los terrenos destinados a las infraestructuras y equipamientos (públicos), configurando las distintas redes de servicio necesarias para atender las necesidades de la población (dimensionadas de acuerdo a las capacidades del plan). Estos elementos se distinguían en dos niveles jerárquicos: los sistemas generales y las infraestructuras y equipamientos locales. Los primeros, al formar parte de la estructura general y orgánica del territorio, habían de ser calificados por el plan general. 

 

Aunque en el marco legal preautonómico la preponderancia del planeamiento municipal era abrumadora (tanto en el desarrollo normativo como en la práctica real), también se preveían instrumentos supramunicipales ─los planes directores territoriales de coordinación (PDTC)─, por más que hasta el traspaso de las competencias a las Comunidades Autónomas no pasaran de tener un carácter testimonial sin apenas eficacia real. En el artículo octavo del Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 se señalaba que los PDTC contendrían, entre otras determinaciones “el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, al abastecimiento de agua, saneamiento, suministro de energía y otras análogas”. Si bien el texto no lo decía expresamente, era obvio que tales infraestructuras básicas eran aquellas cuyo ámbito de servicio no se limitaba al municipio en el cual se localizaban, sino que abarcaba un territorio y una población más amplios. Así, el artículo noveno establecía que las determinaciones de los PTDC vinculaban a la administración y a los particulares y que los ayuntamientos debían acomodar sus planes generales a las mismas. Se entiende fácilmente la voluntad del legislador de que la implantación de las infraestructuras supramunicipales se resolviera a través de instrumentos de planeamiento también supramunicipales. Sin embargo, la práctica generalizada fue (y ha seguido siendo) que estos elementos se ejecutaran al margen de estos instrumentos de ordenación, en el marco de sus propias normas sectoriales (carreteras, puertos, aeropuertos, etc), para posteriormente recogerse en los planes municipales. Apenas se formularon planes directores de coordinación. 

 

La relevancia de la planificación territorial supramunicipal pasa a primer plano a partir de la asunción de las competencias urbanísticas por las Comunidades Autónomas. En el caso de Canarias, ya en la primera legislatura del Gobierno regional, se promulgó la Ley 1/1987 reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, que crea este instrumento para la ordenación territorial de las Islas, entendiendo cada una de ellas como “un territorio físicamente acotado en el que el equilibrio territorial es una exigencia de su propia naturaleza”. Los planes insulares habían de establecer las determinaciones de ordenación y las directrices de compatibilidad y de coordinación sectorial sobre el marco físico, adecuadas para definir el modelo territorial a que deben responder los planes y normas inferiores de su ámbito (artículo 2). Dichas determinaciones de los PIO tenían el carácter de normas directivas sobre el planeamiento municipal, jerárquicamente superiores a las de éste y, por tanto, obligaban en su caso a la adaptación de los planes generales a las mismas. 

 

Entre las determinaciones que habían de contener los PIO, la Ley 1/1987 incluía el señalamiento y localización de los equipamientos o infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas y al abastecimiento de agua, saneamiento, producción y distribución de energía, tratamiento de residuos y otras análogas cuando afecte a más de un municipio (artículo 3H). Si bien no usaba el término sistema general supramunicipal, es evidente que las infraestructuras que se citan tienen tal naturaleza. Esas infraestructuras son sistemas generales porque son “básicas” y son supramunicipales porque “afectan a más de un municipio”. Esta última definición podría crear cierta ambigüedad al aplicarla sobre elementos concretos. No obstante, era justamente el propio PIO en cada Isla el instrumento legal que, determinando esos elementos concretos (existentes o planificados), establecía su carácter supramunicipal. 

 

Durante los años noventa se elaboraron (aunque no se aprobaran en ese periodo) casi todos los planes insulares del Archipiélago. Ahora bien, lo cierto es que esos PIO no definieron todos los sistemas generales supramunicipales de cada Isla. Por referirnos al caso de Tenerife, el PIOT define en el Título II de sus Normas que son componentes del Modelo de Ordenación Territorial las infraestructuras básicas y los equipamientos insulares. Sin embargo, no define completamente las redes de las distintas categorías de infraestructuras y equipamientos, calificando solo las más relevantes (la red de infraestructuras viarias y de transportes y la determinación de algunos equipamientos singulares) y remitiendo la definición y ordenación de la mayoría de ellas a planes territoriales. En los casi veinticinco años de vigencia del PIOT se han formulado algunos de estos planes territoriales, pero la mayoría de ellos nunca se aprobaron, por lo que no puede decirse que en Tenerife (ni en las otras Islas) los sistemas generales supramunicipales están calificados por el respectivo PIO. 

 

Hasta la promulgación de la Ley 1/1987, los sistemas generales supramunicipales se recogían y ordenaban en los planes urbanísticos municipales. En el caso de elementos preexistentes, simplemente se calificaban como sistemas generales, sin establecer expresamente su carácter supramunicipal, por más que éste fuera obvio (por ejemplo, el campus universitario de la ULL, instalaciones militares del Ministerio de Defensa o carreteras insulares). Cuando se trataba de elementos nuevos, la decisión de su implantación sobre unos terrenos concretos se adoptaba, prácticamente en la totalidad de los casos, al margen del planeamiento y el plan urbanístico municipal se limitaba a recogerlos, calificando el suelo como sistema general en la categoría que correspondiese. De este modo, el plan urbanístico venía a “legitimar” la implantación (no pocas veces a posteriori) del sistema general concreto y así la red de esa categoría de sistemas generales se iba configurando a lo largo de cada territorio insular sin que respondiera a una planificación territorial sobre el conjunto de la Isla sino a criterios de oportunidad y conveniencia en cada momento temporal. No es desacertado afirmar que no se cumplió uno de los objetivos del legislador de 1987, ya que los planes insulares en muy escasa medida señalaron y localizaron los sistemas generales supramunicipales de cada Isla. 

 

La Ley 1/1987 fue derogada por la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias que mantenía la figura de los Planes Insulares de Ordenación y profundizaba en su regulación. Esta Ley establecía que los PIO habían de “definir el modelo de ordenación territorial que se propugna para la isla y hacia cuya consecución deberán dirigirse coordinadamente las actuaciones públicas y privadas” y este modelo debía conformarse, al menos, por dos grupos de determinaciones, el primero de los cuales era “la estructura y localización de las infraestructuras, los equipamientos y las dotaciones e instalaciones de servicios públicos de relevancia e interés social para la isla” (artículo 18). Es importante resaltar que, al emplear el término “estructura”, el legislador se estaba refiriendo a la necesidad de planificar, desde la visión conjunta de cada Isla, la red de cada categoría de sistemas generales supramunicipales. No se trataba de calificar puntualmente algunos de los elementos, sino de prever la estructuración en red de los mismos para satisfacer las correspondientes necesidades y, en base a esa estructura, determinar los elementos constitutivos y su localización en el territorio. 

 

Cabe concluir, por tanto, que la Ley 9/1999 establecía que la determinación de los sistemas generales supramunicipales (aunque no usaba tal término) era un contenido reservado al planeamiento insular, en tanto éstos constituían uno de los componentes del modelo de ordenación territorial de cada Isla. Parece evidente que, en consecuencia, el ejercicio de la potestad de planeamiento sobre estos equipamientos e infraestructuras supramunicipales (decidir qué suelos se calificaban con tal destino y cómo se ordenaban) le estaba vedado al planeamiento municipal (sin perjuicio de la obligatoria participación de los ayuntamientos afectados en la toma de las correspondientes decisiones), lo cual, por otro lado, deriva directamente de la propia naturaleza supramunicipal. No obstante, en el artículo 32 de esa Ley se establecía que los planes generales municipales debían establecer “los sistemas generales de equipamientos y servicios supramunicipales que, por sus funciones, dimensiones o posición estratégica, deban formar parte de los elementos fundamentales de la organización urbana”, lo cual ha generado cierta confusión. La única interpretación razonable de esta disposición es que los planes generales municipales deben “recoger” en su ordenación los sistemas generales supramunicipales determinados como tales por el planeamiento insular, pero no pueden calificar como tales los que no lo estén, ya que ello significaría otorgar a los ayuntamientos la potestad de adoptar decisiones de nivel supramunicipal. 

 

Lo anterior es congruente en una situación en la que el planeamiento insular tiene definidas las distintas redes de sistema general y, por lo tanto, determinados todos los elementos concretos que las conforman. Sin embargo, como ya se ha dicho, no es este el caso ya que en ninguna isla el PIO ha cumplido con el requerimiento legal de determinar (todos) los sistemas generales supramunicipales y muchos de ellos (casi todos existentes) están recogidos solo en los planes urbanísticos municipales. Ciertamente, lo que había de hacerse (de haberse hecho ya) es incorporar a los PIO las distintas redes de sistemas generales supramunicipales y determinar cada uno de sus elementos constitutivos. Pero, entre tanto se alcance este contenido (que es el que señalaba la Ley 9/1999 y sigue en la vigente Ley 4/2017), ha de entenderse que son válidas las determinaciones de los planes urbanísticos municipales sobre aquellos elementos calificados como sistema general siempre que sea incuestionable su nivel supramunicipal. Ahora bien, lo que no es posible es modificar estas determinaciones en el marco del planeamiento municipal. 

 

El contenido de los PIO fue modificado mediante la Ley 14/2014 de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales que cambió el artículo 19 para concretar las determinaciones de estos instrumentos. Así, se estableció que, con el carácter de ordenación estructural, los PIO debían establecer “la determinación e implantación de los sistemas generales y equipamientos estructurantes de trascendencia insular o supralocal, con su necesaria programación temporal, y la definición de la administración responsable de su gestión y ejecución, fijando sus determinaciones espaciales generales”. Además, precisaba qué infraestructuras (no se incluían equipamientos) tenían la consideración de sistemas generales de trascendencia supralocal. Finalmente, la vigente Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) vuelve a señalar como uno de los contenidos del PIO la “determinación y localización de los sistemas generales y equipamientos estructurantes de interés supramunicipal” (artículo 96.2.e). Aparte de ligeros cambios en la redacción, ni la Ley 14/2014 ni la vigente LSENPC modifican la regulación de los sistemas generales supramunicipales. 

 

En resumen, ya desde la Ley 1/1987 y con mayor claridad a partir de la 9/1999, el legislador canario distingue claramente en los sistemas generales (acuñados por la legislación estatal preautonómica) entre los municipales y los supramunicipales, atribuyendo al planeamiento insular la competencia de definir y ordenar estos últimos. Este “deslinde” competencial no se ha llevado a la práctica ya que, por un lado, los PIO no han cubierto el contenido establecido legalmente de establecer la estructura y localización de los sistemas generales supramunicipales y, por otro, la legitimación de éstos en el planeamiento se ha seguido resolviendo a través de los instrumentos urbanísticos municipales. Cabe concluir, por tanto, que tras cuatro décadas de haberse establecido cómo debían de ordenarse los sistemas generales supramunicipales, en Canarias seguimos sin cumplir la Ley.