El artículo 54 de la Ley 4/2017 del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), al referirse a los deberes de las personas propietarias en actuaciones de dotación, establece que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas "se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar". El legislador canario introduce un término nuevo —índice de calidad de vida— sin antecedentes (que yo sepa) en ninguna norma legal de las restantes comunidades autónomas. Sí es verdad que en casi todas las leyes urbanísticas se hacen varias referencias a la calidad de vida, pero siempre en sentido genérico, como uno de los objetivos de la acción pública. Pero en ninguna aparece el término índice que implica un indicador cuantitativo con aplicación normativa concreta: verificar el cumplimiento de las obligaciones de cesión de los propietarios. El caso es que me picó la curiosidad: ¿de dónde proviene este nuevo parámetro urbanístico?
La forma más fácil y directa de resolver esa duda era preguntar a los redactores del texto legal, y eso hice. La respuesta me llegó enseguida: "Es el criterio que fijo el Tribunal Supremo en sentencia sobre el cambio de servicio publico a comercial del edificio de Telefonica en Fuencarral (STS 26/2/2014, recurso casación 3745/3011, RJ 2014/1873). De ahi lo tomamos". Naturalmente, corrí a leer la mencionada sentencia. En mayo de 2011 la Comunidad de Madrid denegó la aprobación definitiva de una modificación del PGO de la capital que pretendía cambiar la calificación de 48 parcelas de Telefónica, pasándolas de servicio de infraestructura-telefonía a los usos lucrativos admitidos en la zona en que cada una se situaba. El Ayuntamiento de Madrid recurrió la resolución de la Comunidad Autónoma y el TSJ madrileño le dio la razón, anulándola; la Comunidad de Madrid, entonces, recurrió en casación ante el Supremo que dictó la sentencia que me comentaron.
La modificación de la ordenación urbanística que promovía el Ayuntamiento suponía, según dice la sentencia, un incremento de edificabilidad. Sospecho que lo que aumentaba era el aprovechamiento, derivado de asignarle un uso más lucrativo (“mayor intensidad de uso” dice la sentencia) y puede que no variara la superficie edificable, pero esto no es relevante para lo que me interesa contar. Parece que la Comunidad Autónoma entendía que ese incremento debía acompañarse de cesiones de suelo para dotaciones en las dimensiones resultantes de aplicar los estándares que la ley madrileña exige para los suelos urbanos no consolidados. El Supremo descalifica esa tesis porque claramente el artículo de los estándares no es aplicable al suelo urbano consolidado (SUC), que era donde se situaban todas las parcelas.
Sin embargo, que una actuación que incremente el aprovechamiento de una parcela en SUC no haya de cumplir los estándares exigibles a las que se sitúan en suelo urbano no consolidado, no implica que esté exenta de cesiones dotacionales, como parece que se planteaba en esa modificación del PGO de Madrid. Y aquí es donde el Supremo asume como propio un argumento de la sentencia del TSJ de Madrid: “que es obligatorio compensar el incremento de edificabilidad con mayores dotaciones, pero no con los estándares del artículo 36.6 de la LSM, al que aquel precepto no se remite ni directa ni indirectamente. Los criterios de comparación de referencia vienen constituidos por la situación real existente de las dotaciones (a modo de índice de calidad de vida que no se puede empeorar)”.
Así que, en realidad, el término “índice de calidad de vida” no fue acuñado por el Supremo sino por la sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (el ponente de la sentencia fue el magistrado José Arturo Fernández García). Casualmente, ayer asistí a unas charlas organizadas por el Gobierno de Canarias con motivo del día mundial del urbanismo (un poco tardías) y uno de los intervinientes era José Juan Suay Rincón, precisamente el magistrado del Supremo que fue ponente de la sentencia de 26 de febrero de 2014. En ese momento aún no la había leído entera, de modo que le pregunté de dónde había sacado el término, pero me dijo que no se acordaba. Bueno, tampoco creo que haga falta indagar más para dar por despejada la duda que me intrigaba: el término “índice de calidad de vida” pasa a la legislación urbanística canarias como aportación de un magistrado madrileño a resultas de una modificación del plan general de la capital pactada entre el Ayuntamiento y Telefónica.
Curiosidades aparte, lo relevante es que la Ley canaria viene a establecer que la dimensión (en m2s) de la cesión obligatoria y gratuita de suelo destinado a dotaciones en actuaciones de dotación (aquéllas en SUC que implican un incremento del aprovechamiento asignado por la ordenación urbanística previa) ha de ser tal que la proporción de las dotaciones existentes no disminuya. A esa proporción de dotaciones existentes la llama el legislador canario “índice de calidad de vida” y, aunque no lo regula, da suficientes pistas para que pueda determinarse en cada actuación de dotación que se plantee. No obstante, para evitar ambigüedades y criterios de aplicación heterogéneos en cada Ayuntamiento, sería conveniente que contáramos con unas normas comunes a este respecto (unas normas técnicas, por ejemplo). En un próximo post explicaré mi propuesta de definición y aplicación del índice de calidad de vida.
Pero antes de acabar, no me resisto a comentar que el término de la Ley canaria quizá no sea una elección muy afortunada. De hecho, “índice de calidad de vida”, con distintas variantes, se emplea en sociología para medir y comparar en una escala homogénea los niveles de calidad de vida de distintas poblaciones. Hay varias iniciativas que, con diversos matices metodológicos, pretenden establecer un indicador único que integre varios factores que se consideran componentes relevantes de la calidad de vida. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística está desarrollando con carácter todavía experimental el que llama Indicador Multidimensional de Calidad de Vida (IMCV) que integra en un único valor final hasta nueve “dimensiones” (condiciones materiales de vida, trabajo, salud, ocio y relaciones sociales, etc) y cada una de ellas sintetiza varios factores estadísticos. La materia me parece muy interesante y, desde luego, basta bucear un poco para comprobar que hay muchísimo escrito al respecto. Desde luego, estos índices de calidad de vida son mucho más complejos que el que sugiere la LSENPC.
No hay comentarios:
Publicar un comentario