La sustitución de la calificación de equipamiento

Es frecuente que la normativa urbanística permita que en parcelas que el planeamiento destina a un uso concreto de equipamiento comunitario pueda implantarse otro uso distinto, aunque normalmente haya de ser también de equipamiento o espacio libre. Por ejemplo, el artículo 8.6.5.2 de las vigentes Normas del PGO de Santa Cruz de Tenerife señala que “los usos de equipamiento comunitario existentes, públicos o privados, podrán sustituirse con las siguientes condiciones: los usos de educación u ocio solo podrán sustituirse por otro equipamiento; el uso cultural solo podrá sustituirse por otro uso cultural; el uso deportivo solo podrá sustituirse por un parque o jardín público”.

 

La primera duda que me surge es a qué se refiere la norma con “los usos de equipamiento comunitario existentes”. En principio, uno entiende que está hablando de parcelas en las que, al margen de su calificación urbanística, exista un equipamiento; es decir, que haya un centro de salud edificado y en funcionamiento, o unas pistas deportivas adecuadamente dotadas, etc. Si ésta es la interpretación correcta, la aplicación de la norma se limitaría solo a actuaciones cuyo objeto fuera modificar el uso de un equipamiento existente. Por ejemplo, el titular de un colegio privado que quiere cesar en esa actividad y destinar sus instalaciones a otro uso. En la práctica, estos supuestos son muy pocos. 

 

Pero, por los casos que he conocido, entiendo que este artículo del PGO de Santa Cruz (que aparece también en otros cuantos planes tinerfeños) suele aplicarse no tanto para la sustitución de equipamientos existentes, sino para la autorización (o denegación) de la implantación de nuevas edificaciones sobre parcelas vacantes calificadas de equipamiento comunitario. Ello supone que el planeamiento califique la parcela con un uso específico de equipamiento comunitario (sanitario, deportivo, asistencial, etc) y no simplemente con el genérico de equipamiento. Se entiende así que para admitir la implantación de un uso distinto del previsto por el plan, la norma suela exigir que la administración competente que no hay necesidad del equipamiento previsto en dicha parcela. Por ejemplo, el planeamiento ha calificado una parcela como equipamiento docente y la Consejería de Educación informa de que en esa ubicación no hace falta ningún centro de enseñanza. 

 

En relación a las parcelas con calificación dotacional (equipamientos públicos) estoy bastante de acuerdo en una norma como la que estoy comentando. Es más, pienso que habría que ir un poco más allá y propongo que los ayuntamientos no precisen el uso específico de las parcelas que califiquen como equipamiento público (de rango municipal o inferior, porque los supramunicipales deben ser definidos por instrumentos de planeamiento territorial). Lo importante, a mi modo de ver, es que los planes municipales califiquen superficie suficiente de suelo para equipamientos y espacios libres, de forma que el Ayuntamiento cuente con disponibilidad para, a medida que se planteen las demandas de usos concretos, implantar los equipamientos públicos necesarios. A estos efectos, en la línea de lo señalado en el artículo 54 LSENPC, convendría profundizar en el denominado (pero no regulado) “índice de calidad de vida” que podría expresarse como un cociente mínimo de la superficie de suelo con calificación pública para usos dotacionales entre la capacidad del plan, medida preferentemente en m2 edificables. Pero este asunto merece tratarse específica y detalladamente. 

 

Si, como propongo, los planes no precisaran el uso concreto de las parcelas con calificación pública dotacional, es claro que no haría falta una norma como la que estoy comentado sobre su sustitución. Ahora bien, reconozco que el asunto me genera más dudas cuando se trata de piezas con calificación de equipamiento privado. De entrada, no me parece buena práctica calificar con uso de equipamiento privado parcelas no edificadas. Los equipamientos, por muy privados que sean, son usos singulares que se implantan obedeciendo a oportunidades de negocio de sus promotores. Si desde el planeamiento decimos que en una parcela concreta debe ir un equipamiento, pareciera que, o bien estamos imponiendo una carga singular a dicho suelo o, por el contrario, es una calificación ya pactada con el propietario. En ninguno de ambos casos, se responde adecuadamente a los principios básicos de la ordenación urbanística. 

 

Me inclino por recomendar que el planeamiento no califique expresamente parcelas con destino obligado de equipamiento privado. Soy partidario, en cambio, de que establezca condiciones de admisibilidad de estos usos que hayan de verificarse en cada emplazamiento concreto. Dicho de otra forma, no obligar al propietario de una parcela a tener necesariamente que destinarla a equipamiento, pero sí permitir que, si tal es su intención y además cumple una serie de requisitos señalados en las normas, pueda implantar uno de los usos encuadrados bajo esa categoría. Me parece la solución más adecuada para conjugar la necesaria flexibilidad del plan ante iniciativas empresariales con una regulación mínima de la implantación de los usos en la ciudad y el territorio. Con esta solución, tampoco se necesitaría regular la sustitución de equipamientos privados. 

 

No obstante, queda un supuesto que merece una mínima reflexión: ¿qué calificación urbanística debe darse a las parcelas que están efectivamente ocupadas por equipamientos privados? Si nos atuviéramos a mi recomendación, el uso de equipamiento en esas parcelas sería uno de los admisibles con carácter general, exactamente igual que en otras parcelas vacantes en las que también se permita el uso de equipamiento. Ahora bien, en tal caso, la superficie edificable de esas parcelas que tienen en la actualidad el uso efectivo de equipamiento debería sumarse en el denominador para calcular el índice de calidad de vida; dicho de otra forma: habría que considerar que en esas parcelas puede sustituirse el actual equipamiento por otro uso (por ejemplo, residencial) que sea generador, a su vez, de necesidad de suelo dotacional. 

 

Sin embargo, la práctica más habitual en los planes urbanísticos es calificar las parcelas con uso real de equipamiento con el uso obligatorio de equipamiento, admitiendo en todo caso, que el uso real sea sustituido por otro, pero siempre de equipamiento. Creo que así se impone una carga singular sobre esas parcelas que podría ser excesivas pero, de otro lado, también es verdad que se hace difícil admitir que parcelas normalmente de gran tamaño que llevan mucho tiempo siendo equipamientos (conformándose como referencias del espacio urbano) puedan sustituirse por edificio residenciales, por ejemplo. La consideración de cada caso concreto puede aconsejar establecer normas específicas para regular los cambios de uso de esas parcelas.