La suspensión del planeamiento urbanístico (1)

Desde siempre, en el derecho urbanístico español, los instrumentos de planeamiento tienen vigencia indefinida (artículo 36 de la Ley del Suelo de 1956 y, en el actual marco legal canario, artículo 162.1 LSENPC). Eso significa que todo plan (o cualquier parte de su contenido dispositivo; cualquiera de sus determinaciones) está vigente hasta que se modifique o suspenda. Pero, ¿cuál es la diferencia entre esas operaciones jurídicas? La modificación de un plan es sencilla de entender: unos contenidos dispositivos del mismo (o todos) son sustituidos por otros; la aprobación de una modificación significa que los contenidos iniciales (los que son objeto de modificación) quedan derogados, pierden completamente su vigencia, dejan de existir como disposiciones normativas. 

 

La suspensión, en cambio, no supone en términos generales derogar una norma sino interrumpir sus efectos transitoriamente (durante un cierto tiempo). La suspensión de una norma es, también por regla general, una medida cautelar. El mecanismo habitual es que se comprueba que la aplicación de esa norma puede ser negativa para el interés público por lo que, hasta que se modifique, se acuerda suspender su aplicación. Un ejemplo hasta cierto punto frecuente es cuando, aprobado definitivamente un instrumento de planeamiento, éste se recurre y en la demanda se solicita del juzgado que lo suspenda hasta que se dicte sentencia. 

 

En todo caso, aunque en sentido estricto la suspensión de un plan o de parte del mismo no supone su derogación, en la práctica viene a ser lo mismo; al menos durante el tiempo que dure la suspensión, resulta un vacío normativo en relación a las determinaciones que han sido suspendidas pero no han sido modificadas. Precisamente para evitar ese problema, desde que se introdujo en el derecho urbanístico español la posibilidad de suspender los planes (artículo 37.3 de la Ley del Suelo de 1975), se previó que, en tanto no se produjera la revisión del plan suspendido, se dictarían unas normas complementarias y subsidiarias. 

 

Ese artículo 37.3 LS75 (que luego pasó a ser el 51.1 en el TRLS 76 y 163 del Reglamento de Planeamiento de 1978) es el antecedente básico de la actual regulación autonómica (artículo 168 LSENPC y antiguo artículo 47 TRLOTENC) y sobre el que se ha producido suficiente jurisprudencia para poder delimitar el alcance y límites de la suspensión de los planes. La sentencia más citada a este respecto es la de 25 de marzo de 1987 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, dictada en relación a la suspensión del PGOU de Gerona de 1955 que había resurgido al haberse anulado el posterior de 1971. Aclara el Tribunal Supremo que “la naturaleza jurídica del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo obedece a la necesidad de decretar la suspensión del planeamiento, por descubrir en él lo que la doctrina llama «efectos indeseables» o efectos negativos del Plan en vigor para interrumpir su vigencia indefinida, dadas las nuevas previsiones y características del planeamiento «deseable», por haber cambiado sustancialmente la realidad física del suelo urbanístico y las condiciones sociales donde se asienta el mismo”. 

 

La STS de 16 de febrero de 1993 abunda en la misma línea doctrinal. Así señala que “la suspensión de la vigencia del planeamiento … constituye una medida cautelar análoga, pero no igual, a la suspensión del otorgamiento de licencias. … Por su gravedad (la suspensión) está sometida a un procedimiento complejo con propuesta ministerial o departamental, informe del órgano consultivo supremo en materia de urbanismo y audiencia de las Entidades locales interesadas, y por la interina carencia de planeamiento, su efectividad está supeditada a la aprobación de unas Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento de carácter transitorio”. 

 

Una última sentencia relevante es la STS de 27 de enero de 1995 aclaraba que “la suspensión del planeamiento urbanístico … integra una medida cautelar de carácter excepcional, puesto que se impone a las entidades locales afectadas, cuyo presupuesto de hecho ha de ser la necesidad de proceder a la revisión del planeamiento para atender a la aparición de nuevas circunstancias que incidan sustancialmente sobre la ordenación urbanística existente”. Además añadía que “la suspensión del planeamiento en sí misma no genera una nueva ordenación urbanística: es una simple medida cautelar adoptada precisamente porque se va a proceder -futuro- a una revisión del planeamiento y así sus efectos se limitan en el tiempo a un plazo de seis meses para la aprobación de unas normas subsidiarias”. 

 

A la vista de las sentencias citadas, creo que podemos convenir que la suspensión del planeamiento, al menos tal como estaba configurada en la legislación urbanística estatal previa a las autonómicas, se caracterizaba por las siguientes notas: 

• Se trata de una medida cautelar y excepcional, que se adopta para evitar un daño grave e inminente al interés general. 
• Ese daño lo generaría la ordenación del planeamiento vigente, razón por la cual hay que suspenderla. 
• La suspensión se adopta para proceder a revisar (a modificar, en la terminología actual en Canarias) la ordenación que resulta contraria al interés público. 
• Para evitar el vacío ordenancístico mientras se elabora la nueva ordenación, se promulgan unas normas de carácter transitorio (que serán derogadas cuando entre en vigor la nueva ordenación). 

En el siguiente post me referiré a la traslación de este mecanismo a la normativa urbanística canaria y a cómo se ha aplicado durante las últimas dos décadas (y sigue aún).