La Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias introdujo en el marco autonómico la suspensión de los instrumentos de ordenación mediante el artículo 48 que decía lo siguientes: “1. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma podrá suspender motivadamente la vigencia de cualquier instrumento de ordenación para su revisión o modificación, en todo o parte, tanto de su contenido como de su ámbito territorial. El acuerdo de suspensión se adoptará a propuesta del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística y a iniciativa, en su caso, de los Cabildos Insulares o de las Consejerías competentes en razón de su incidencia territorial y previos informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias y audiencia del Municipio o Municipios afectados. 2. El acuerdo de suspensión establecerá las normas sustantivas de ordenación aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas”. Este precepto, renumerado como artículo 47, pasó exactamente igual al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de los Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC), y mantuvo la misma redacción durante toda su vigencia.
Aunque la redacción canaria difiere de la previa estatal (obviamente se trasladan al ámbito autonómica los intervinientes en el proceso de la suspensión), mantiene en lo fundamental el contenido y la finalidad de aquélla. Al igual que establecía el artículo 51.1 TRLS76, la suspensión de la ordenación se hace “para su revisión o modificación” y también se exige que se aprueben unas normas transitorias (hasta que se culmine la revisión o modificación) en sustitución de las suspendidas. Por tanto, si hay completa continuidad entre la regulación previa estatal y la canaria, es incuestionable que la jurisprudencia en relación al artículo 51.1 TRLS76 había de ser de plena aplicación para el 47 TRLOTENC. En consecuencia, habría cabido esperar que este mecanismo de suspensión de los planes fuera empleado por el Gobierno de Canarias solo en situaciones en las que la vigencia de las determinaciones del plan supusiera un daño grave e inminente al interés general.
Pues bien, la realidad es que durante la vigencia del TRLOTENC el Gobierno de Canarias en bastantes ocasiones suspendió determinaciones de planes vigentes aplicando ese artículo 47 (he localizado unos 35 expedientes, pero supongo que habrá algunos más) pero no he encontrado ningún caso en que lo hiciera para evitar efectos perniciosos de la ordenación; en prácticamente todos, se suspendía el plan para legitimar la ejecución de una actuación que era contraria a las determinaciones de aquél. Por supuesto, en la motivación de cada acuerdo se afirmaba (con mejores o peores razones) que la actuación que se pretendía realizar era de interés general y, por lo tanto, si el plan vigente la impedía era contrario al interés general. Es claro que esta es una argumentación notoriamente abusiva; si un plan no permite una actuación que se demuestra de interés general, lo procedente es modificar el plan, no suspenderlo. Pero, sobre todo, lo que supone el recurso al artículo 47 para estas finalidades es que se hacía una normativa pensada exclusivamente para ejecutar una actuación, la cual, desde luego, no tenía carácter transitorio, toda vez que cumplía inmediatamente la única función que tenía: permitir la ejecución.
A mi modo de ver (y al de algunos más; por ejemplo, recomiendo la lectura del capítulo III del libro “Estudios sobre planeamiento territorial y urbanístico” de 2011, en el que José Ricart Esteban aborda rigurosamente este asunto), las suspensiones de planes que se realizaron al amparo del antiguo artículo 47 pueden calificarse en su gran mayoría como fraudes de ley; desde luego, no era eso para lo que se concibió el precepto. Sin embargo, cuando ya se habían acordado algunas (pocas) suspensiones, el Gobierno de Canarias, al aprobar en 2006 el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias (RPIOSPC), reconoció expresamente que el artículo 47 podía usarse, en efecto, para tales fines. Así, el artículo 23.5 decía que “cuando se pretenda la implantación inmediata de usos, actividades o edificaciones de claro interés supralocal, la normativa provisional adoptada legitimará su ejecución o materialización, sin perjuicio de que, en un plazo no superior a seis meses, el planeamiento suspendido sea modificado o revisado para incorporar tal normativa a sus propias determinaciones”. Es decir, con este precepto (no contemplado en la Ley ni en los antecedentes de la regulación estatal) se quiso consagrar el mecanismo de la suspensión con normativa provisional (que no lo sería) para legitimar por la vía rápida actuaciones, a las que solo se exigía que fueran de “claro interés supralocal”.
Y así, bajo el amparo del RPIOSPC, se fueron aprobando diversas actuaciones en las islas sin que se cuestionara (al menos, no demasiado) la procedencia de la suspensión de los planes. No obstante, me consta que en el seno de la Consejería de Política Territorial (como entonces se llamaba) no pocos estaban incómodos con el recurso, demasiado frecuente para su gusto, al artículo 47. De hecho, cuando se promulgó la vigente LSENPC se pensó que era un buen momento para acabar con esa práctica y empezar a hacer las cosas de otra manera. Lo contaré en el próximo post.
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