El índice de calidad de vida: las dotaciones existentes

La Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) establece en su artículo 54 que la dimensión de la cesión obligatoria y gratuita del suelo destinado a dotaciones públicas se calculará de conformidad con las dotaciones existentes en el momento de aprobación de la actuación, en tanto que índice de calidad de vida que no puede empeorar. Aunque no define ni regula este nuevo término –índice de calidad de vida– parece claro que el mismo debe expresar la relación entre la superficie de las dotaciones existentes y la capacidad del plan. Así, por ejemplo, si en un determinado barrio viven 5.000 personas y hay 2,5 hectáreas de suelo dotacional, podríamos decir que el índice de calidad de vida es de 5 m2s/habitante. Si ese mismo barrio aumenta su población (por ejemplo, pasa a tener 6.250 habitantes) sin que cambie la superficie de suelo dotacional de que dispone, es obvio que el índice de calidad de vida disminuirá (en el ejemplo, pasaría a ser de 4 m2s/habitante). Para que, como exige la Ley, ese índice no empeore, habría que haber aumentado la superficie dotacional del barrio hasta contar con 31.250 m2s. 

 

Parece claro que el índice de calidad de vida es pues un cociente y también que el numerador se corresponde con la dimensión superficial (en m2s) de las dotaciones públicas existentes. Ahora bien, a este respecto hay que dilucidar dos cuestiones: qué entiende el legislador por dotaciones existentes y que suelos se cuentan como dotaciones públicas. Una primera respuesta sería que las dotaciones existentes sean aquellas que estén en servicio dotacional efectivo; es decir, aquellas en las que exista y funcione realmente un uso dotacional, sea un centro sanitario, un colegio, unas pistas deportivas, un parque … Pero hay que tener en cuenta que el índice de calidad de vida debe expresar el estándar que el planificador plantea para el barrio de que se trate, no el que realmente existe. Imaginemos un barrio en el que el índice real –superficie de equipamientos reales en funcionamiento entre número de habitantes– fuera muy bajo (por ejemplo 3 m2s/hab) y, por tanto, el planeamiento califica superficies importantes de suelo para que el índice se incremente notablemente (por ejemplo, para que pase a 6 m2s una vez se pongan en uso efectivo los suelo calificados como dotaciones). Si entendiéramos que el índice de calidad de vida se calcula con los suelos dotacionales realmente existentes, un propietario que planteara una actuación de dotación no estaría obligado a ceder porque con los suelos previamente calificados por el plan (aunque aún no en funcionamiento) se cumpliría, a pesar de su incremento de aprovechamiento, que el índice de calidad de vida (del plan) no descendiera por debajo del existente. En fin, creo que no hace falta darle más vueltas para concluir que, en este caso, cuando el legislador dice “dotaciones existentes” hay que entender los suelos que en el planeamiento vigente tengan calificación dotacional, estén o no en la realidad ocupados por usos dotacionales en funcionamiento. 

 

Ahora bien, ¿qué hemos de entender por suelos con calificación dotacional? La definición de dotación (o sistema local) que aporta la LSENPC en el artículo 2.3d) no termina de dejarlo claro. Pareciera que puede ser dotación cualquier uso que dé servicio público y que esté a cargo de la Administración, pero también los que no sean públicos aunque sí de interés económico general. Sin embargo, en mi opinión, al menos en lo que atañe al índice de calidad de vida, no podemos contar la superficie de suelo que el planeamiento destine a usos de servicio general pero no califique de dominio público. Para que se me entienda: una parcela calificada con uso docente la considero dotacional solo si se califica de dominio público; si es privada, no. Podría decirse que la superficie destinada por el planeamiento a equipamientos privados supone una mejora del índice de calidad de vida, en la medida en que aumenta la oferta de servicios públicos del barrio. Sin embargo, aunque sea en parte verdad, el dominio privado de un equipamiento reduce el alcance de su servicio (mucho más amplio en el caso de los públicos). Además, como ya comenté en un post anterior, no siempre está garantizado por el planeamiento que los equipamientos privados mantengan el uso. Pero la razón fundamental es que el índice de calidad de vida se establece para cuantificar la obligación de cesión dotacional; es decir, si con esa cesión (suelo que va a ser público) se trata de mantener el estándar dotacional preexistente, parece lógico pensar que éste está referido también a suelo público exclusivamente. Así pues, la primera condición que han de cumplir los suelos cuyas superficies hemos de sumar para calcular el índice de calidad de vida es que estén calificados por el planeamiento vigente de dominio público (estén o no ya obtenidos). 

 

Una duda relevante es si dentro de los suelos calificados de dominio público por el planeamiento que deben contabilizarse para determinar el ICV han de incluirse los que tradicionalmente se han denominado usos de infraestructura (digo tradicionalmente porque la definición de este término en la LSENPC abarca usos que no se consideraban en tal categoría); me estoy refiriendo a los terrenos destinados a infraestructuras hidráulicas, de saneamiento, de energía, de telecomunicaciones, de tratamiento de residuos, viarios, puertos, aeropuertos y similares. Por un lado, puede defenderse que, a diferencia de los usos que suelen incluirse en la categoría de equipamientos, la calidad de vida de un barrio no aumenta con mayor superficie de infraestructuras; la dimensión de éstas debe ser la necesaria para dar el servicio, pero éste no mejora si se supera. Por tanto, para determinar el índice de calidad de vida no tendría sentido sumar la superficie de suelos calificados como infraestructuras, sino que habría que limitarse a los destinados por el plan a equipamientos públicos (educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos, esparcimiento, defensa, seguridad y mantenimiento, administración pública). Ahora bien, lo anterior no es del todo cierto; baste pensar que el suelo público que más superficie ocupa es el viario (infraestructura) y, sin duda, la mayor o menor cantidad de éste sí que influye en el ICV, muy en especial cuando será probablemente el objeto fundamental de las operaciones de reconversión urbana, dirigidas directamente a incrementar la calidad de vida de la ciudad consolidada. De otra parte, conviene volver a recordar la analogía del ICV con el deber de cesión en los suelos urbanos y urbanizables, que incluye los suelos para infraestructuras. Todas estas consideraciones hacen que, en principio, me incline por contar los suelos calificados de infraestructuras públicas.

Falta referirse, entre los usos dotacionales que pueden contabilizarse para el índice de calidad de vida, a los suelos calificados como vivienda pública destinada a alquiler. El uso de vivienda nunca había sido considerado como equipamiento, sino que, por el contrario, al ser el que alberga a los habitantes del municipio, es el que genera la necesidad de equipamientos. Sin embargo, la legislación básica estatal (artículo 18.1 TRLS-15) ha incluido entre las dotaciones públicas que se ceden en las actuaciones de urbanización los que “el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda”. Se trata de un uso de vivienda, sí, pero muy específico, que debería individualizarse diferenciadamente en las clasificaciones urbanísticas de los usos (dentro del grupo de los usos dotacionales). Así, los terrenos que el planeamiento calificara con este destino concreto sí habrían de contabilizarse para determinar el índice de calidad de vida.

Por último, queda discutir si los terrenos calificados por el planeamiento como equipamientos públicos en la categoría de sistema general deben o no sumarse para determinar el ICV. Téngase en cuenta que para la LSENPC el término dotación es equivalente a sistema local, por lo que los sistemas generales no son considerados como dotaciones y, por tanto, no estarían incluidos en la obligación del artículo 54.2. Sin embargo, es incuestionable que la superficie de sistemas generales suma directamente en la calidad de vida urbana. Además, la mayoría de los calificados dentro de los perímetros urbanos provienen de la cesión gratuita de los propietarios en suelo urbanizable (o incluso en suelo urbano no consolidado), y ese deber aparece recogido para ambas categorías en la vigente Ley. Por tanto, a pesar de la literalidad de la Ley, a mi juicio hay que entender que también los suelos calificados como sistema general por el planeamiento vigente suman para determinar el ICV.

Llegados a este punto, hagamos un breve repaso de lo que ya tenemos claro. El índice de calidad de vida de un ámbito urbano será un cociente que relacionará las dotaciones existentes en ese ámbito con la capacidad del mismo. El numerador se expresa en unidades de superficie (m2s) y se calculará como la suma de todos los terrenos que el planeamiento vigente califica como dotaciones públicas (estén o no obtenidos y estén o no en funcionamiento real), incluyendo en éstas los usos tradicionales de equipamiento y los destinados a vivienda pública de alquiler, pero también las infraestructuras así como los sistemas generales. Pero no nos basta con saber calcular el numerador; para determinar el índice de calidad de vida hemos de conocer el denominador, la magnitud entre la cual dividir las dotaciones existentes (calificadas) en el ámbito urbano de que se trate. En el siguiente post.