O concretando más la pregunta: ¿cómo deberían clasificarse (y categorizarse) esos terrenos? Alguien me dirá que ya respondió el Tribunal Supremo con su sentencia de 6 de julio de 2012. Pero planteemos el asunto prescindiendo de momento de la misma (ya la trataré más adelante). ¿Qué sabemos? Que se trata de un ámbito de unos 587.000 m2s en el que hay una refinería que quedará completamente desmontada, además, los suelos han de descontaminarse. Así pues, una vez culminado el proceso (que requiere algunos añitos) tendremos unos terrenos totalmente vacantes y carentes de urbanización y edificación.
¿Podrían clasificarse como suelo urbano?
La primera condición que exige el artículo 46 de la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) es que los terrenos estén integrados en trama urbana o sean susceptibles de integrarse. En su estado previo a cualquier actuación, esos terrenos carecerán de trama urbana, no estarán en absoluto integrados en trama urbana. Pero queda la otra opción –que sean susceptibles de estarlo– y esa obviamente la cumplen. Pero, claro, también la cumple un sector de suelo urbanizable que también carece de trama urbana, pero, una vez urbanizado, estará integrado en la misma (en la propia y en la de la parte consolidada de la ciudad a la cual sea adyacente). Por tanto, para que la condición de “ser susceptible” tenga sentido debe diferenciarse del suelo urbanizable (al cual la Ley no exige esta condición).
La jurisprudencia, a través de multitud de casos particulares, ha ido afinando cómo debe interpretarse esta condición de la trama urbana. En forma muy resumida (porque no es que los magistrados se hayan lucido en cuanto a la precisión de sus redacciones), podríamos decir que se entiende que un suelo no urbanizado puede ser suelo urbano cuando está en el interior del perímetro de un núcleo urbano y tiene unas dimensiones no excesivas. Para que nos entendamos: las “bolsas” de suelos vacantes no mayores de unas 5 hectáreas que tradicionalmente se delimitan como unidades de actuación. En estos supuestos, la clasificación que procede es, en efecto, la de suelo urbano, si bien en su categoría de no consolidado.
El suelo urbanizable, en cambio, es concebido por el legislador como ensanche, en contigüidad y extensión, del suelo urbano existente. Son ámbitos sin urbanizar que han de urbanizarse con el fin de “atender necesidades reales de ocupación de suelo, que no pueden ser satisfechas por otros suelos clasificados con anterioridad que estén sin desarrollar” (artículo 39 LSENPC). Observando los suelos urbanizables de la ordenación urbanística vigente de Santa Cruz (colores naranjas y ocres en la imagen adjunta) se comprueba que prácticamente todos los sectores están en situaciones “de borde” de la ciudad consolidada, extendiéndola hacia afuera (incluso hay algunos que no lindan con suelo rústico sino con urbano). También puede verificarse que todos ellos tienen superficies bastante mayores que las bolsas de suelo urbano no consolidado (color crema claro) que se disponen en el interior de la ciudad consolidada.
El ámbito de la Refinería (perimetrado con línea verde en la imagen) es, en cuanto a sus dimensiones, equivalente a los sectores de suelo urbanizable. Y, en cuanto a su localización respecto del conjunto urbano de Santa Cruz, no puede decirse que sea un área interior, sino una extensión de la ciudad hasta la costa. Más interior sería, por ejemplo, el ámbito de Hoya Grande que, sin embargo, está clasificado como suelo urbanizable. Admito, no obstante, que cabría defender que el ámbito de la Refinería está rodeado de ciudad consolidada por todas partes menos por la línea de costa, pero aun así está más cerca de área de ensanche que de área interior. Además, su enorme extensión lo hace mucho más asimilable a un sector de suelo urbanizable.
La discusión sobre la clasificación de suelo (urbano no consolidado o urbanizable), si bien parece excesivamente especializada, tiene relevancia. La Ley exige que la clasificación del urbanizable esté justificada en las necesidades del crecimiento de la ciudad, lo que no se requiere para el suelo urbano no consolidado. Esta diferencia tiene su explicación: el suelo urbano no consolidado, en tanto bolsas interiores a los núcleos urbanos, está llamado necesariamente a formar parte de la ciudad; en cambio, el urbanizable no, porque supone extender el perímetro de ésta. Como ya he dicho en el post anterior, en mi opinión estos terrenos han de pasar a formar parte de la ciudad, con lo cual parecería que estoy a favor de que sean SUNC. Lo estaría si –como también he dicho– no supusieran crecimiento alojativo de Santa Cruz (ni residencial ni turístico); pero si lo implica (como hace el Plan Santa Cruz Verde 2030) entonces necesariamente han de ser clasificarse como suelo urbanizable. Ello no solo (que ya es bastante) porque es la clase de suelo que mejor se compadece con los criterios legales, sino porque, de no hacerlo, se estaría eludiendo mediante una técnica fraudulenta la exigencia del legislador de justificar las extensiones de la ciudad consolidada.
Paso ahora a referirme brevemente la sentencia del Tribunal Supremo que dio la razón a la Gerencia de Urbanismo de Santa Cruz que defendía que estos terrenos debían ser suelo urbano no consolidado frente a las pretensiones de los propietarios de que fueran urbano consolidado. Baste decir que el Tribunal analizó solamente las dos opciones en discusión, sin plantearse en ningún momento la posibilidad de que los terrenos hubieran de clasificarse como urbanizables, ni tampoco llegar a conocer la intensidad y extensión de la transformación prevista (en nada diferente, desde la óptica del régimen jurídico urbanístico, de una actuación de nueva urbanización en terrenos urbanizables). Lo que sentenció el TS fue que esos terrenos no eran suelo urbano consolidado, no que no pudieran clasificarse como suelo urbanizable, por la sencilla razón de que esa opción no fue planteada en el recurso. Por tanto, no cabe sostener que esa sentencia determina la clasificación de suelo urbano no consolidado.
Ahora bien, al margen de la decisión que finalmente se adopte sobre la clasificación de suelo, en lo que no cabe apenas discusión es que lo que se quiere hacer con los terrenos (sea lo que sea, pero siempre bajo la premisa de su integración en la ciudad) es, en los términos de la legislación básica, una actuación de nueva urbanización (artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). No cabe sostener que sea la reforma o renovación de la urbanización de un ámbito ya urbanizado, ya que el punto de partida son unos terrenos carentes urbanización. Haciendo la analogía con las obras de edificación, equivaldría a una actuación de nueva edificación porque se demuele completamente la previamente existente para construir un inmueble de nueva planta.
Aclarada la naturaleza legal de la actuación que se pretende sobre los terrenos, la situación básica de los mismos (artículo 21 TRLSRU) es la de suelo rural. No puede ser suelo urbanizado porque no cumple ninguna de las condiciones que establece la Ley (al margen de la discusión de si está integrado en una malla urbana). Obviamente, no ha sido urbanizado ni está ocupado por edificaciones acorde con la ordenación que se proponga. Consiguientemente, es suelo rural, correspondiendo a la letra b): “el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado”.
Podría alegarse que el artículo 31 LSENPC establece que, a los efectos de la legislación estatal, los suelos clasificados y categorizados como suelos urbanos se encuentran en la situación básica de suelo urbanizado y, por tanto, si los terrenos de la Refinería se categorizaran como suelo urbano no consolidado estarían en situación de urbanizados. Este argumento no se sostiene, como ha señalado repetidamente la jurisprudencia. La situación básica del suelo no depende de lo que diga el planeamiento sino de la situación real de los terrenos. Consecuentemente, la realidad fáctica se convierte en un argumento para que el planeamiento deba categorizarlos como suelo urbanizable, a fin de evitar la contradicción entre la ley autonómica y la estatal.
En resumen, cuando se decida el destino de los terrenos de la Refinería (siempre bajo el supuesto que se urbanizarán para pasar a formar parte de la ciudad), el Plan que establezca su ordenación habrá de categorizarlos como suelo urbanizable y estarán en la situación básica de suelo rural. A partir de estas premisas básicas se establece legalmente el régimen jurídico del derecho de propiedad (facultades y obligaciones) y, consiguientemente, el valor económico de los terrenos.
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