Revisión y corrección de los dos artículos anteriores

Primera revisión: sobre la situación básica de los terrenos de la Refinería 

Sostuve en el post del pasado martes que la actuación que se pretende hacer sobre los terrenos de la Refinería es de nueva urbanización y, consiguientemente, la situación básica del suelo ha de ser la de rural. Basaba esta conclusión en varias consideraciones. En primer lugar, que los terrenos, una vez desmontada la refinería, carecerán de toda urbanización, siendo equivalentes a un sector de suelo urbanizable. Además, el desguace de la refinería y la descontaminación de los suelos no es la consecuencia de una operación de reforma urbana. CEPSA cesó la actividad industrial en 2014 por motivos económicos y ambientales; se lleve a cabo o no una actuación de transformación urbana de ese ámbito, el mismo habría de quedar completamente limpio de instalaciones e infraestructuras. 

En segundo lugar, por más que el Tribunal Supremo haya dicho lo contrario en su sentencia de 6 de julio de 2012, a mí no me parece “indudable” que el suelo de la Refinería se integre en la malla urbana de Santa Cruz. Se trata de una gran parcela (junto con otra menor al norte de la calle Anatolio de Fuentes García) carente de entramado viario. Más correcto sería decir que es un ámbito adyacente a la ciudad, pero no integrado en su malla urbana. Tampoco ese ámbito ha sido “urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación” porque ni está urbanizado ni cuando se implantó la refinería había ningún instrumento de ordenación. Sí tiene, en cambio, “las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes”, pero no para los previstos por la ordenación urbanística (sean éstos los que sean). Finalmente, la edificación (o los volúmenes de instalaciones) no ocupan dos tercios de los espacios aptos para la misma según la ordenación finalista que se plantee. 

La sentencia citada (referida precisamente a la Refinería) no se pronuncia sobre la situación básica del suelo, sino —como ya dije— sobre la disyuntiva entre la categoría de suelo urbano consolidado (SUC) o no consolidado (SUNC). Si el Tribunal Supremo hubiera fallado que los terrenos debían categorizarse como SUC, tal como era su doctrina hasta entonces (véase la relevante sentencia de 23 de septiembre de 2008 sobre el barrio de Guanaterme), los terrenos habrían de considerarse necesariamente en situación de urbanizados. Pero, iniciando el cambio jurisprudencial que luego terminó de afianzarse (véase la sentencia de 30 de octubre de 2018), dijo que no lo eran y validó la categorización de SUNC que había establecido la adaptación del Plan General de Santa Cruz (y que es la que actualmente sigue vigente). Y en un suelo urbano no consolidado caben, por supuesto, actuaciones de urbanización. La cuestión sería si esas actuaciones, incluso aunque supongan la práctica demolición de todo lo preexistente, deben de considerarse de reforma o renovación o de nueva urbanización. 

Pues bien, después de buscar varios ejemplos de actuaciones de “intensas” renovaciones de ámbitos urbanos y las correspondientes sentencias del Tribunal Supremo al resolver los recursos que casi siempre se plantean contra las mismas, queda bastante claro que la jurisprudencia avala continuadamente que se trata de actuaciones de renovación urbana en suelos en situación básica de urbanizados. Bien es verdad que ninguno de los casos que he revisado son tan brutalmente “renovadores” como lo que supondrá la actuación sobre la Refinería, pero no parece que el grado de intensidad de la actuación influya en la calificación jurídica de la misma. O dicho de otra forma: pienso que, para los magistrados del Supremo, el hecho de que los terrenos tengan previamente la naturaleza de urbanizados es lo que hace que cualquier actuación de urbanización sobre los mismos, independientemente de su intensidad, haya de calificarse de reforma o renovación. 

Frente a esta posición que, por otra parte, encuentra apoyos en la propia legislación estatal (aunque no tan claros como sería deseable), resultaría inútil insistir en las carencias de los terrenos de la refinería para tener, en la actualidad o tras su demolición, la naturaleza de suelos en situación básica de urbanizados, por más que no cumplan plenamente los requisitos del artículo 21.3 TRLSRU. Consiguientemente, corrijo mi conclusión del post del martes y paso a reconocer que la situación básica de los terrenos de la Refinería es la de suelo urbanizado. 

Segunda revisión: sobre la valoración de los terrenos de la Refinería 

Obviamente, si los terrenos están en la situación básica de suelo urbanizado no se pueden valorar con las reglas para los que están en situación básica de suelo rural, como hice en el post del miércoles. Lo que procede es aplicar el artículo 37.3 TRLSRU (desarrollado en el artículo 25 del Reglamento de Valoraciones): “Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen”. 

Es decir, al igual que en el suelo en situación rural, es irrelevante la ordenación final que se establezca sobre los terrenos a efectos de la valoración de los terrenos porque, como expresamente señala el Reglamento, “los incrementos de valor del suelo urbanizado que, en su caso, sean consecuencia de las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, resultantes de la ordenación urbana, no formarán parte del contenido económico del derecho de propiedad, por no haber sido patrimonializados y estar condicionada su materialización al ejercicio de la acción urbanizadora”. 

La ordenación vigente (ficha CS-8) establece como uso global el industrial y una edificabilidad bruta de 1,0 m2c/m2s, pero remite la ordenación pormenorizada a un plan especial que no se ha elaborado (ni se elaborará). Es decir, la ordenación vigente ya plantea (en los términos del marco legal actual, que no era el vigente cuando se aprobó la Adaptación Básica) una actuación de renovación y, por lo tanto, no se pueden asumir esos parámetros para la valoración. El problema es que ninguno de los instrumentos de planeamiento aprobados con anterioridad al PGO de 1992 (que es el que plantea la actuación de renovación urbana sobre la Refinería que recoge la adaptación básica hoy vigente) establece condiciones de edificación sobre los terrenos de la Refinería. En el PGO de 1957 se incluyen esos terrenos en las secciones 3ª-4 y 5ª-3ª del plano de la ciudad y se les asigna el uso industrial, pero sin fijar alturas, edificabilidades u otro parámetro análogo. Podría decirse que la Refinería siempre estuvo ahí (primero hasta el barranco del Hierro y a partir de los sesenta más allá), pero sin que el planeamiento urbano la ordenara, limitándose a reconocer su existencia. 

Ante la ausencia de parámetros de edificabilidad atribuidos por el planeamiento en su situación de origen (previa a la actuación de urbanización), ha de entenderse que el valor del suelo es el que corresponde al aprovechamiento efectivamente materializado en la parcela de la Refinería. Es decir, habría que determinar la superficie realmente edificada (E) en ambas parcelas. A este respecto habría que dilucidar si el volumen de los depósitos (que es lo que más representa) computa y en qué porcentaje en la medición de la superficie edificable. A partir de E, el valor del suelo se determinaría mediante el método residual, aplicando el precio unitario medio de venta de naves industriales en el entorno (por ejemplo, en el polígono Costa Sur), dividiendo entre el coeficiente K (1,40 con carácter general) y restando el coste unitario de construcción de naves industriales. Naturalmente, este valor será el de los terrenos una vez descontaminados y libres de edificaciones e instalaciones. Intentaré hacer una aproximación a la valoración con estos criterios en un próximo post.