Liberalización del suelo (2)

Apenas un mes después de la constitución del primer gobierno de José María Aznar se aprueba el Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales (que luego pasó a ser la Ley 7/1997). En su exposición de motivos se señala que se hacía necesaria la aprobación de unas primeras medidas que ayudaran a incrementar la oferta de suelo con la finalidad de abaratar el suelo disponible. Como sostuvo Fernando Nasarre, el entonces Director General de la Vivienda, Ia Arquitectura y el Urbanismo del Ministerio de Fomento, el Gobierno asumía que el principal problema del alto precio de la vivienda era la excesiva repercusión del coste del suelo y la escasez de suelo urbanizado era, a su vez, la causa de su alto precio. Se trataba, por tanto, de “ampliar el mercado del suelo”; es decir, conseguir que hubiera más oferta de terrenos en condiciones de ser urbanizados y edificados. Para ello, en ese temprano decreto del PP se suprimía la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado o, lo que es lo mismo, todo el suelo no programado pasaba a poderse desarrollar (plan parcial) y urbanizar (proyecto de urbanización) como si tuviera la categorización de programado. Obviamente, esta disposición suponía incrementar el suelo vacante disponible; no obstante, dudo que significara un aumento significativo de éste, toda vez que solo afectaba a los municipios que, contando con plan general vigente, tuvieran además suelo urbanizable no programado. Era solo un primer paso.

Es llamativo (pero no sorprendente) que el Gobierno descartara absolutamente las recomendaciones del informe de la Comisión de Expertos y, en cambio, se apoyara en las opiniones minoritarias de los que defendían la tesis liberalizadora. Se asumía pues que la disponibilidad de mayor superficie de suelo edificable redundaría necesariamente en la disminución de los precios de la vivienda, en congruencia con la teoría económica clásica (a mayor oferta, menor precio), aunque no había ninguna base empírica que la sostuviese, si bien, como señalaban sus defensores, porque en España el mercado del suelo había estado siempre intervenido. A mi juicio, la argumentación liberalizadora pecaba de excesivo simplismo, obviando los numerosos estudios sobre la formación de las rentas del suelo y la particularidad de este mercado. Tampoco, claro se está, se consideraron mínimamente las propuestas del informe que incidían en la necesidad de la intervención de los poderes públicos para “forzar” la entrada en el mercado de los suelos vacantes. No creo ser muy subjetivo si afirmo que las reformas liberalizadoras del PP iniciadas con este Decreto no derivaban de análisis rigurosos (ni teóricos ni empíricos) sino en una posición “dogmática” de marcado tinte ideológico.

Aprobada esta primera disposición legal, el Gobierno se puso inmediatamente a trabajar en un texto más comprehensivo, tarea que adquirió la máxima urgencia a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de marzo que derogó las dos terceras partes del del Texto Refundido de 1992, generando una verdadera conmoción en el ámbito del urbanismo. En febrero de 1997 ya tenía preparado un borrador de la futura Ley que, con carácter de Anteproyecto, presentó al mes siguiente y remitió a las CCAA (en su día tuve acceso a ese texto, pero no lo he encontrado, de modo que me lo que digo es por referencias indirectas). Justo entonces se emitió la STC 61/97 que obligó a algunas correcciones para no invadir competencias autonómicas. Además, por esas fechas, el portavoz del PP en materia de Vivienda declaró que estaban trabajando en una normativa tipo para que la promulgaran las CCA en las que gobernaba el PP. Ese anteproyecto es seguramente el texto que mejor expresa el alcance de la voluntad liberalizadora del gobierno de entonces (que no creo que difiera mucho de lo que piensa el actual PP) y por eso, aunque fuera corregido “a la baja” en el Proyecto de Ley que se tramitó en las Cortes (básicamente como consecuencia de la sentencia del TC y de algunas observaciones desde las CCAA) y en la Ley que finalmente se aprobó, creo que conviene resaltar sus disposiciones más relevantes.

Como es sobradamente conocido, la reforma más relevante fue que el suelo urbanizable pasaba a ser la clase residual del tradicional sistema tripartito de la clasificación urbanística. El suelo urbano siempre había sido más o menos reglado, coincidiendo con la extensión de los núcleos existentes (aunque con grandes abusos en su delimitación hasta la Reforma del 75). El urbanizable se dimensionaba en función de las previsiones de expansión del municipio y el resto del territorio se clasificaba como no urbanizable (rústico, en Canarias). Pues bien, a partir de entonces se establecía que el rústico debía limitarse a terrenos que motivadamente debieran ser objeto de protección y, por lo tanto, quedar preservados de actuaciones urbanizadoras, de modo que todo el territorio que no fuera ni rústico ni urbano debía ser clasificado “residualmente” como urbanizable. Además, se negaba la programación del suelo urbanizable (ya se había dado este paso con el Real Decreto-ley 5/1996), de modo que cualquier propietario de suelo urbanizable podía desarrollar su ordenación y ejecutar su urbanización. Con esas disposiciones se pretendía, en efecto, liberalizar el mercado de suelo para que el mercado pudiera operar libremente. Se suponía que se ampliaría la oferta disponible de modo que bajarían los precios del suelo y, consiguientemente, los de la vivienda.

¿Funcionó? Ciertamente, no. De hecho, la evolución del precio de la vivienda entre 1998 y 2007 (año en que la Ley fue derogada) experimentó la subida de precios más intensa desde que hay estadísticas, en lo que ha conocido como “burbuja inmobiliaria”. Ahora bien, ¿ese periodo tremendamente alcista se debió, aunque fuera en parte, a las medidas de la Ley del PP? Si así fuera, como se sostiene en foros no precisamente rigurosos, habría de concluirse que el aumento de la oferta de suelo no abarata los precios, sino que incluso –tremenda paradoja– los encarece. Claro que, previamente, habríamos de verificar si la entrada en vigor de la Ley 6/1998 supuso un aumento real del suelo urbanizable, que era lo que pretendía. No he encontrado datos fiables a escala nacional sobre el supuesto aumento de suelo urbanizable en el planeamiento durante ese periodo, pero me atrevo a afirmar que, de haberlo, fue mínimo. ¿Por qué lo digo? En primer lugar por extrapolación de mi propia experiencia, aunque bien es cierto que limitada a Canarias en donde se promulgó la Ley del Territorio en 1999 que, entre otras motivaciones, tenía justamente la de evitar esas medidas de la Ley del PP. Pero, sobre todo, porque veo casi imposible que en los nueve años de vigencia de esa ley estatal muchos ayuntamientos fueran capaces de modificar sus planeamientos generales para aumentar significativamente la superficie de suelo urbanizable.

Aunque es muy cómodo echar la culpa a la “liberalización del suelo” que estableció la Ley 6/1998 del alza de precios del suelo y de la vivienda y, por tanto, concluir que el incremento de la oferta del primero no contribuye al abaratamiento de la segunda, creo que tal conclusión es cuando menos simplista por la sencilla razón de que no hubo un incremento relevante de la oferta de suelo durante esos años. Ahora bien, dado que durante ese periodo aumento tremendamente la oferta de vivienda, es claro que ya cuando se promulgó la Ley del PP había más que sobrada oferta de suelo edificable, y no precisamente urbanizable (que requiere bastante tiempo para convertirse en solares) sino urbano. Por tanto, si había abundante oferta de suelo edificable y, sin embargo, no solo no se redujeron los precios, sino que se produjo la mayor alza de la historia, creo que conviene poner en duda el dogma de que la liberalización del suelo redunda en el abaratamiento de la vivienda. Ciertamente la Ley 6/1998 no consiguió aumentar la oferta (de suelo urbanizable), pero si lo hubiera hecho es muy poco probable que se hubieran reducido los precios de la vivienda. Y eso habría sido así porque el mercado de la vivienda difiere mucho de las simplistas reglas de la oferta y la demanda, pero no voy ahora a extenderme en ese asunto más que estudiado.