Uno de los asuntos que parece ser central en las políticas “liberalizadoras” es el de las valoraciones del suelo. Hay que decir que la regulación de las valoraciones del suelo, según estableció el Tribunal Constitucional en interpretación del artículo 149.1. 18ª, es competencia exclusiva del Estado, aunque varias CCAA discutieron tal exclusividad. En el marco legal previo a la reforma del PP de 1998, el suelo se valoraba según su “valor inicial” (calculado según su rentabilidad rústica y sin considerar expectativas urbanísticas) al que se iban añadiendo incrementos en función de los “derechos” que el propietario había ido adquiriendo. La Ley 6/1998, según su propia exposición de motivos, pretendió que las valoraciones reflejaran “con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo”. En el caso de los suelos urbanizables sin desarrollar, el valor del suelo se debería calcular a partir del valor básico de repercusión en polígono según el Catastro o calculando éstos por el método residual. Es decir, la diferencia fundamental (sin entrar aquí a analizar los múltiples matices) es que antes no se reconocía como parte de la propiedad del suelo urbanizable el derecho a edificar y, por tanto, no se valoraba, mientras que la Ley de 1998 asumía como parte de la propiedad esas expectativas urbanísticas y, por tanto, calculaba el valor del suelo descontando del valor final de las edificaciones futuras la parte que le correspondía al terreno sin urbanizar (método residual).
Comparto lo que defendían los promotores de la Ley del PP: ciertamente el método que establecían para valorar el suelo es el que, en la realidad, funciona en las transacciones entre particulares y, por lo tanto, es el que más se aproxima al de mercado. Ahora bien, que el suelo se valore “según el mercado” no lo abarata, sino al contrario. En un supuesto teórico de muy amplia oferta de suelo urbanizable y sin ninguna intervención de los poderes públicos sobre éste, el propietario venderá el suelo al precio máximo una vez descontados los costes de urbanización y de edificación, así como los beneficios de promoción. Ese precio lo calculará pues en función del producto inmobiliario de mayor valor que pueda construirse, generando, por tanto, un efecto “bucle” para que el precio de dicho producto inmobiliario evolucione al alza, nunca a la baja. De hecho, así es como viene funcionando el mercado del suelo urbanizable y así se vienen fijando los precios del suelo que, al convertirse en rentas que se detraen del precio final de la vivienda, generan efectivamente la tendencia al alza de ésta.
Pretender que, si hay mucha oferta de suelo urbanizable, éste bajará el precio es, a mi modo de ver, una ingenuidad y desconocer el comportamiento de ese mercado. Además, ya se ha demostrado en la práctica que en el planeamiento español había (y hay) suelo urbanizable de sobra y el precio del mismo ha seguido subiendo. Es lo lógico: un propietario de suelo urbanizable, mientras no se le imponga, no pondrá su suelo en el mercado hasta que el precio que pueda obtener por él sea el que residualmente corresponde al residual del producto inmobiliario de mayor valor. Es él quien tiene en su mano ponerlo o no en oferta. Un comerciante que vende cualquier producto puede intentar reducir la oferta para aumentar el precio, pero a riesgo de quebrar su negocio. No es el caso de los propietarios de suelo, que no son empresarios y no tienen costes (relevantes) por la mera propiedad. Con el agravante de que cada terreno es un bien con características específicas, escasamente “intercambiables”, lo que otorga al propietario (si dispone de libertad de ponerlo en el juego urbanístico o no) mucha mayor capacidad de aumentar su precio.
Ahora bien, la normativa sobre valoraciones adquiere verdadera importancia en la medida en que los poderes públicos adopten políticas “intervencionistas”. Si, como defendían los promotores de la Ley de 1998, lo habitual había de ser que el mercado regulara el desarrollo urbanístico, dichas reglas dan un poco igual porque los precios del suelo se acordarán libremente entre propietario y promotor urbanístico tal como se ha descrito (y los precios del suelo y de la vivienda seguirán subiendo). En cambio, si la Administración ejerce políticas activas de urbanización y promoción de vivienda, la forma de valorar el suelo es fundamental para el éxito de éstas. Estas políticas exigen, como mínimo, la capacidad pública de “obligar” a los propietarios de los suelos urbanizables a permitir su desarrollo, lo cual, a su vez, supone que, quienes no lo hagan, sean expropiados (a favor de la propia Administración o de un urbanizador concesionario). Y en esos supuestos, es muy distinto que el justiprecio sea considerando o no el aprovechamiento urbanístico que señale el planeamiento. Si no se reconoce como parte del derecho de propiedad ese aprovechamiento y, por lo tanto, se expropia en función del valor del suelo según su naturaleza rústica, disminuiría significativamente su precio y, consiguientemente, el de las futuras viviendas a construir. Pero, claro está, admitir que los poderes públicos intervengan activamente sobre el mercado del suelo y de la vivienda y, peor todavía, violenten el derecho de propiedad privada, es absolutamente opuesto a los planteamientos “liberalizadores”. De ahí el cambio en la forma de valoración de la Ley de 1998 y, sobre todo, la negación de la programación del suelo urbanizable y el debilitamiento de las capacidades públicas de intervención sobre el suelo. Y de ahí también que el enfoque liberalizador no solo no reducirá el precio de la vivienda, sino que seguirá alimentando su alza.
La cuestión de fondo radica en si el contenido del derecho de propiedad del suelo incluye o no el derecho a urbanizar y a edificar. En la filosofía de los “liberalizadores” la respuesta es indudablemente afirmativa, exceptuando solo los terrenos que, por razones objetivas, han de ser clasificados como no urbanizables. Desde esta posición, es razonable valorar el suelo urbanizable por el método residual, en función de sus expectativas urbanísticas. Sin embargo, cabe preguntarse por qué los propietarios de terrenos que un plan (sea urbanístico o sectorial) destina a servicios públicos (por ejemplo, una carretera) tienen que ser expropiados al precio del suelo rústico o por qué unos terrenos de valor ambiental también.
El que unos terrenos rústicos pasen a ser ciudad, a urbanizarse, ha sido de siempre una facultad de los poderes públicos. Por tanto, es algo que, en función del interés público, se le “concede” al propietario, pero nunca en nuestro derecho urbanístico (hasta el intento de la Ley de 1998) ha sido algo intrínseco a la propiedad del suelo. Reconocer esa facultad como parte del derecho de propiedad equivaldría a negar la esencia misma de la ordenación urbana y llevaría, ineludiblemente, a un territorio desordenado y disperso, en flagrante contradicción con los criterios de desarrollo sostenible y opuesto a los más elementales objetivos del interés público. Pero es que, además, reconocer el derecho del propietario a urbanizar supone “regalarle” un sobrevalor (una plusvalía) que ha generado la sociedaden su conjunto a través del crecimiento urbano. Un incremento de valor producido socialmente se estaría privatizando gratuitamente para que luego sea pagado por la sociedad que lo ha generado en forma de precios más altos de la vivienda. Es por eso por lo que, en mi opinión, reconocer como parte del derecho de propiedad de los suelos urbanizables el de urbanizar y edificar es algo profundamente injusto y contrario a lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución.
Aunque supongo que no hace falta, añado para acabar que esta concepción del derecho de propiedad del suelo urbanizable y la consiguiente regulación de las valoraciones fue derogada por la Ley 8/2007 de Suelo, cuyos contenidos en estas materias siguen en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015). Así, en los suelos en situación rural (entre los que se encuentran los clasificados como urbanizables por el planeamiento), “los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración” (es decir, el antiguo valor inicial). Y, además, se señala expresamente que no “podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados”.
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