La reducción de contenido de los planes generales

Según declaraciones de los responsables de la iniciativa de “actualización” de la Ley del Suelo actualmente en información pública, uno de los objetivos de la Ley es reducir el contenido obligatorio de los planes generales de ordenación (PGO) que tendrán un 40% menos de carga documental. Ello se logra “apostando” por la ordenación estructural frente a la pormenorizada. Aclaremos de entrada que las determinaciones constitutivas de la ordenación estructural y de la ordenación pormenorizada (artículos 136 y 137, respectivamente) no sufren modificaciones significativas. De tal modo, la reducción de la “carga documental” se produce sencillamente porque se suprime el contenido de ordenación pormenorizada del PGO que, según los cálculos de los promotores de la Ley, representa el 40% (me gustaría saber cómo lo han calculado).

El borrador de proyecto de Ley modifica, en efecto, el artículo 142 (objeto y contenido del plan general). El texto vigente establece que el PGO debe contener, como mínimo, las determinaciones de ordenación estructural del término municipal completo y, con carácter potestativo, podrá establecer las determinaciones de ordenación pormenorizada, en todo o en parte del término municipal, de cualquier clase y categoría de suelo. Ahora se propone que contenga solo las determinaciones de ordenación estructural, aunque admitiendo excepcionalmente que incorpore la ordenación pormenorizada del suelo urbano consolidado y los asentamientos. El cambio, por tanto, se concreta en el contenido de la ordenación pormenorizada:

1. Ahora el PGO podía establecerla en el suelo urbano consolidado y en los asentamientos rurales; a partir de la entrada en vigor de esta modificación legal solo podrá establecerla excepcionalmente.
2. Ahora el PGO podía establecerla en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable; a partir de la entrada en vigor de la modificación legal, no podrá establecerla en estos ámbitos.
3. En suelo rústico no hay cambios.

Se supone, por tanto, que, por regla general, un PGO contendrá solo las determinaciones de ordenación estructural sobre la totalidad del término municipal. Es decir, fundamentalmente, la clasificación y categorización de suelo, la división del suelo urbano y urbanizable en los ámbitos que han de ser ordenados por planes de desarrollo, la calificación de los sistemas generales, los usos genéricos de las distintas áreas y, en cada sector de suelo urbanizable, el coeficiente de edificabilidad máxima. Un PGO así aprobado no contendrá, en suelo urbano, las determinaciones necesarias para resolver actos de ejecución, ni siquiera para definir el contenido económico de la propiedad. El dueño de un solar, al carecer de ordenación pormenorizada, no sabrá a qué usos puede destinarlo, ni cómo puede construir (el plan no contiene altura máxima, ni edificabilidad, ni condiciones de ocupación de la parcela); consiguientemente, tampoco conocerá el valor económico de su terreno. La pregunta obvia es para qué vale ese Plan General.

La primera respuesta sería que la entrada en vigor de ese PGO estructural mantiene vigente la ordenación pormenorizada previa (salvo en los terrenos en que las nuevas determinaciones estructurales la contradigan) con la que se seguirán otorgando licencias. Ahora bien, ¿merece la pena afrontar un proceso de modificación (antes revisión) de la ordenación estructural que no toca la pormenorizada? En mi opinión, no. En la mayoría de los municipios canarios, las deficiencias del planeamiento vigente no radican en los modelos de ordenación territorial y urbana que, salvo en algunos aspectos (el principal, el exceso de suelo urbanizable), tienen poco margen de revisión. Los problemas más acuciantes tienen que ver precisamente con la ordenación pormenorizada de muchos ámbitos de suelo urbano (consolidado y no consolidado) y de asentamientos rurales. El objetivo prioritario de los ayuntamientos habría de ser mejorar las ordenaciones pormenorizadas vigentes para posibilitar las actuaciones en los núcleos urbanos dirigidas hacia su renovación en la línea de los objetivos de la agenda urbana y el desarrollo sostenible. Nada de eso se consigue aprobando PGO con ordenación estructural.

No es sino una verdad a medias que la “apuesta” por la ordenación estructural simplifica el contenido de los planes generales. Lo que de verdad hace es postergar el contenido de éstos, justamente el contenido más necesario (e imprescindible) para que el planeamiento sea una herramienta eficaz de transformación y mejora de los núcleos urbanos canarios. Se contradice además lo señalado en la exposición de motivos de la Ley 4/2017 de que “esta ley invierte la regla vigente, conforme a la cual, la norma general es la revisión, salvo excepciones que pueden ser tramitadas como modificación. A partir de su entrada en vigor, la regla general será la modificación”. Entonces se defendió (con buen criterio) que la forma de actuar habitual había de ser la de afrontar modificaciones parciales de la ordenación (pormenorizada) en aquellos ámbitos que lo requirieran, sin necesidad de abordar la revisión completa del PGO. Pues bien, ahora pareciera que se insiste en que lo que hay que hacer es elaborar PGO “completos” pero solo con ordenación estructural que, en la práctica, valdrán para muy poco.

Se me ocurre una cuestión académica: ¿cabe mantener vigente una ordenación pormenorizada que no ha sido establecida en desarrollo y concreción de la ordenación estructural (artículo 135.1 que no cambia), sino que es previa a ésta? En teoría habría de responderse que no, que es una contradicción con la lógica de elaboración del planeamiento establecida por la propia Ley. Pero la teoría, es decir, la lógica y congruencia del sistema, parece importar poco. Lo cierto es que, en la práctica de la mayoría de los municipios canarios, la respuesta es afirmativa precisamente porque la ordenación estructural está ya bastante consolidada lo que permite un alto grado de autonomía respecto de ella a la ordenación pormenorizada. Lo cual, a su vez, redunda en la escasa utilidad de aprobar PGO que solo contengan ordenación estructural. Simplificando: los planes generales se elaborarán más rápido (tampoco estemos tan seguros) porque tendrán menos contenido, pero valdrán para muy poco porque el contenido que les faltará es el más necesario. Si yo fuera alcalde o concejal de urbanismo ni se me ocurriría iniciar un PGO limitado a la ordenación estructural.

No obstante, la modificación de la Ley contempla que excepcionalmente los PGO pueden contener la ordenación pormenorizada de los suelos urbanos consolidados y de los asentamientos rurales, lo cual resolvería parcialmente el problema. Claro que, en tal caso, ya no se ahorraría ese 40% de contenido y se frustraría el objetivo de los responsables de la iniciativa legal. Ahora bien, elaborar un PGO con ordenación pormenorizada sería excepcional y, por lo tanto, requiere motivación expresa, tal como correctamente se señala en la exposición de motivos. La motivación no puede consistir en decir que se quiere establecer la ordenación pormenorizada de los suelos urbanos consolidados para contar con un instrumento útil, ni tampoco que se quiere hacer porque la ordenación pormenorizada debe “seguir” a la estructural, ya que la Ley asume que el PGO estructural es un instrumento útil y compatible, en principio, con la ordenación pormenorizada vigente. A mi juicio, el único argumento admisible sería justificar que en ámbitos concretos (no con carácter general) la ordenación pormenorizada vigente es incompatible con la nueva estructural y, por tanto, requiere ser modificada. Pero esta discusión es superflua porque es más que sabido que en la práctica del planeamiento lo que menos nos importa es motivar las decisiones, y las excepciones se convierten casi siempre en la norma habitual. 

Algo más relevante es reflexionar sobre cómo se establecería la ordenación pormenorizada de los ámbitos que, tras la aprobación de un PGO estructural, carecerían de ella (o mantendrían la previamente vigente). A este respecto no hay dudas: si se trata de terrenos urbanos no consolidados o urbanizables, mediante un plan parcial; si son suelo urbano consolidado, mediante un plan especial. Nada que objetar en términos teóricos. A nivel práctico debería dejarse claro que no solo el establecimiento de la ordenación pormenorizada en desarrollo de la estructural del PGO debe hacerse a través de planes parciales o especiales, sino también la modificación de la pormenorizada contenida en el PGO. Es decir, debe decirse expresamente en la Ley que la modificación de contenidos de ordenación pormenorizada del PGO no es una modificación de PGO, sino un plan parcial o un plan especial. En el texto vigente (que apenas se modifica) se permite a los planes parciales (artículo 145.1) y a los especiales (artículo 146.1) modificar la ordenación pormenorizada de los PGO, pero no se impide que dichos cambios se tramiten a través de modificaciones del propio PGO.

En fin, sea a través de modificaciones parciales de la ordenación pormenorizada del PGO o mediante planes parciales y especiales, el verdadero reto de nuestros núcleos urbanos radica precisamente en su ordenación pormenorizada, sobre la cual la iniciativa legal calla. Que podamos elaborar planes generales con solo ordenación estructural puede significar (y no estoy seguro) que se aprueben en menos tiempo, pero los instrumentos que aprobaremos en muy poco contribuirán a resolver los problemas reales de nuestras ciudades y pueblos. Eso sí, permitirán que los políticos se congratulen mutuamente de contar por fin con un plan general, ahondando en la perniciosa y consolidada costumbre de hacer normas como finalidad en sí misma, aunque su eficacia como instrumentos para resolver problemas sea mínima.