Ya he destacado en un post anterior la importancia del Avance en el proceso de elaboración del planeamiento y, en especial, de los planes generales de ordenación (PGO). En la fase de Avance se cumplen dos finalidades básicas: plantear alternativas de las soluciones “generales” de ordenación (las que hoy llamamos “estructurantes”) y asegurar la participación ciudadana (y de las administraciones públicas) para la selección de las alternativas en base a las cuales desarrollar la ordenación final. Se trata, por tanto, de un documento muy distinto del plan que se aprueba inicialmente. En primer lugar, por su grado de detalle, limitado a la ordenación estructural (soluciones generales, como las llamaba el Reglamento de Planeamiento de 1978); en segundo lugar, porque es una propuesta abierta, conformada por distintas opciones razonables para alcanzar los objetivos planteados, a fin de que discutieran democráticamente antes de tomar la correspondiente decisión. Siempre me ha gustado decir que la información pública del Avance es un llamamiento a los “ciudadanos” para que reflexionen y se pronuncien sobre el “modelo” de municipio que quieren; en cambio, la que se produce después de la aprobación inicial se dirige sobre todo a los “propietarios” que ya pueden ver las determinaciones concretas del plan y alegar en defensa de sus intereses afectados.
Pues bien, en algunas de sus declaraciones, los responsables políticos de la iniciativa de “actualización” de la Ley del Suelo y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC) han manifestado que, con la finalidad de acortar los plazos de elaboración de los planes, se suprime la fase inicial de Avance, a la que se llega a calificar como “paso burocrático”. La noticia me consternó, pero enseguida comprobé que no era verdad. Es cierto que la palabra Avance desaparece de la LSENPC, pero lo que se hace es una mera sustitución terminológica: el Avance pasará a llamarse “versión inicial”, pero su contenido y alcance siguen siendo, en lo fundamental, los mismos. No obstante, me dejó preocupado que quienes se ocupan de publicitar la iniciativa legal, loando las ventajas que nos va a traer, digan lo que dicen porque no sé si lo hacen con intención de engañarnos o es que no entienden el texto que avalan. Sea como sea, lo cierto es que la supuesta supresión del Avance ha calado entre muchos de los profesionales del mundo del urbanismo, quizás porque no han revisado bien la modificación que se ha presentado a información pública.
Los dos primeros epígrafes del artículo 144 LSENPC (elaboración y aprobación del plan general) se modifican solo para sustituir el término Avance por el de versión inicial. Esta versión inicial se somete a información pública y consulta a las AAPP y, a la vista de las alegaciones e informes presentados, el promotor del PGO selecciona las alternativas y elabora la propuesta final del plan. Es decir, exactamente lo mismo que en la Ley vigente ocurre pasada la información pública del Avance. La versión inicial, pues, contiene las alternativas de ordenación y las presenta a discusión pública; es por tanto el Avance, solo que cambiado de nombre. La propuesta de modificación no ha suprimido la fase de Avance, ni la considera un mero “paso burocrático”.
No se suprime el Avance, pero sí el documento de aprobación inicial. Porque, una vez seleccionada la alternativa y elaborado el documento que se llamará “propuesta final del plan”, sin aprobarlo por el órgano sustantivo, se remite al órgano ambiental para que emita la declaración ambiental estratégica. Y tras la emisión de ésta y hechas las correcciones pertinentes a la propuesta final, el Pleno del Ayuntamiento aprueba el PGO (epígrafes 3 a 7 del artículo 144 modificado). ¡La propuesta final del plan no se somete a información pública ni a consulta de las administraciones!
Esto significa que los ciudadanos no tienen ocasión de alegar sobre la alternativa de ordenación seleccionada y –lo que es más grave– sobre las determinaciones de ordenación pormenorizada que afectan directamente a sus intereses. Se me dirá que el PGO no contará por regla general con ordenación pormenorizada (véase el post anterior) y contesto que no me lo creo, porque dudo que se tramite ningún plan que no contenga la ordenación pormenorizada de los suelos urbanos consolidados. Pero incluso en el improbable caso de un PGO que se limite solo a la ordenación estructural, al ciudadano se le hurta la posibilidad de alegar sobre la alternativa seleccionada. Imaginemos, por ejemplo, que en el Avance (perdón, “versión inicial”) se han presentado tres alternativas de trazado de una circunvalación del núcleo urbano y, lógicamente, en la “propuesta final” se opta por una de ellas (o por otra distinta) que, como es natural, afectará fincas privadas cuyos propietarios no se enterarán de ello hasta que el PGO haya entrado en vigor.
Se supone que la modificación propuesta en la tramitación de los PGO (y de otros instrumentos de planeamiento) obedece también a la voluntad de integrar mejor los procedimientos sustantivo y ambiental. Pero las soluciones que proponen no son las adecuadas porque adaptan el procedimiento sustantivo (forzándolo más allá de lo admisible) al ambiental, cuando ha de ser precisamente al revés (el procedimiento ambiental es auxiliar del sustantivo). Es necesario aprovechar esta iniciativa legal para corregir no solo la propuesta de modificación sino también el texto legal vigente, para lo cual hay margen en el marco autonómico. Las líneas básicas de cómo habría de acometerse esta necesaria reforma ya las apunté en dos posts recientes.
En conclusión, a mi juicio, la ausencia de información pública de la propuesta final del PGO es de suma gravedad y genera una indefensión que es totalmente contraria a los principios de nuestro marco jurídico y, en particular, incumple lo dispuesto en el artículo 25 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Confío en que rectifiquen lo que considero una barbaridad. No todo vale para acortar los plazos de tramitación del planeamiento.
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