La aprobación de los proyectos de urbanización

La normativa autonómica urbanística (LSENPC y sus reglamentos) no define el alcance y contenido de los proyectos de urbanización. De hecho, la regulación de los proyectos de urbanización en Canarias sigue siendo la contenida en el capítulo VII del Título 1º del Reglamento de planeamiento estatal de 1978 (artículos 67 a 70). De acuerdo a esa regulación (todavía vigente), los proyectos de urbanización son proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica (ejecutar) la ordenación urbanística del correspondiente instrumento de planeamiento. Asimismo, en el artículo 69 se relacionan los documentos constitutivos de los proyectos de urbanización y en el artículo 70 las obras que deben ser desarrolladas en los mismos. Sin perjuicio de las posteriores exigencias de naturaleza técnica que han ido incorporándose en estos casi cincuenta años, los proyectos de urbanización siguen siendo básicamente los mismos instrumentos que se definieron y regularon en el Reglamento de 1978.

La aprobación de un proyecto de urbanización es el título habilitante para ejecutar la urbanización del correspondiente ámbito espacial (artículo 331.1 a) LSENPC). Todas las referencias que aparecen en la LSENPC respecto de la aprobación de los proyectos de urbanización señalan que la misma compete al ayuntamiento. No existe, ni en la Ley ni en el Reglamento de Gestión y Ejecución del Planeamiento de Canarias, ninguna disposición que prevea que un proyecto de urbanización pueda ser aprobado por otra administración pública distinta de la municipal. Esto es así, creo, porque el legislador estaba pensando solo en las actuaciones de urbanización “normales”, la de sectores de suelo urbanizable o unidades de actuación en SUNC del planeamiento municipal.

Ahora bien, imaginemos por ejemplo una iniciativa del Cabildo consistente en la urbanización de un polígono industrial supramunicipal. De acuerdo al artículo 98.3 la ejecución de las obras de urbanización “quedará legitimada directamente con la aprobación de los proyectos técnicos”; es decir, con la aprobación del proyecto de urbanización. Si el Cabildo es el que ha determinado, localizado y ordenado pormenorizadamente el polígono industrial (aprobando el PIO y, en su caso, el Plan Territorial), y lógicamente, también es el que elabora el proyecto de urbanización, resultaría absurdo que éste haya de ser aprobado por el Ayuntamiento como condición para legitimar la ejecución de las obras.

Uno de los avances de la LSENPC (aunque aún con algunas insuficiencias) fue deslindar mejor las competencias entre los ayuntamientos y los cabildos. En materia de ordenación el criterio básico para hacerlo fue, con buena lógica, el carácter municipal o supramunicipal del objeto de ordenación. De hecho, aunque no con toda la claridad que hubiera sido deseable, en numerosas disposiciones legales se aprecia la equivalencia de la ordenación urbanística con la competencia municipal y, simétricamente, de la territorial con la de los Cabildos (véanse, en particular, los artículos 13 y 14). En materia de gestión y ejecución del planeamiento, sin embargo, la Ley es más ambigua, ya que solo la menciona solo entre las competencias municipales (de ahí que solo contemple la aprobación municipal de los proyectos de urbanización).

No obstante, como ya comenté en un post anterior, la regla general en Canarias (desde la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio) es que las actuaciones de la administración autonómica y de los cabildos insulares están exoneradas de licencia municipal, si bien deben someterse al procedimiento de cooperación con el ayuntamiento correspondiente. El artículo 334 LSENPC regula este procedimiento que es de aplicación a “los actos de construcción, edificación y uso del suelo, incluidos en los proyectos de obras y servicios públicos de cualquiera de las administraciones públicas canarias, sujetos al régimen de cooperación previsto en el artículo 19 de esta ley”. De otra parte, entre las actuaciones señaladas en el artículo 19 se mencionan “los proyectos de construcción, edificación o uso del suelo para obras o servicios públicos de la Administración pública de la comunidad autónoma o de los cabildos insulares”.

Ciertamente, en esos artículos no se dice expresamente “proyectos de urbanización”, con lo cual, en una interpretación restringidamente literal habría que concluir que éstos no están exonerados de licencia; es decir, que han de ser aprobados por el ayuntamiento correspondiente. La Ley no distingue claramente entre obras de edificación y de construcción, pero sí diferencia entre ambas y las obras de urbanización (artículo 2.4). Por tanto, no queda duda de que las obras de urbanización no son actuaciones sujetas al régimen de cooperación y deben ser aprobadas por los ayuntamientos, como, en efecto, se recoge en todas las disposiciones que hacen referencia a la aprobación de los proyectos de urbanización.

A mi juicio, por más que así esté en la regulación legal, someter los proyectos de urbanización promovidos por el Cabildo a la aprobación municipal es un absurdo que contradice la lógica de reparto competencial de la propia LSENPC. Si un Cabildo promueve una actuación urbanizadora es obviamente porque tiene trascendencia supramunicipal (caso de los polígonos industriales) y carece de sentido que la legitimación de la ejecución se haga depender de la aprobación municipal. Es incongruente que se admita la construcción de edificios, pero no la ejecución de obras de urbanización. En mi opinión, por tanto, deberían corregirse los artículos 9 y 334 para añadir a ““los actos de construcción, edificación y uso del suelo” los de urbanización.

Añado finalmente, para abundar en esta incoherencia de la Ley, que el Cabildo puede legitimar directamente la ejecución de obras de urbanización si éstas se incluyen en un Proyecto de Interés Insular, que es aprobado por el Pleno insular. En este supuesto, el procedimiento de cooperación del 334 se resuelve con el requerimiento de informe a los municipios afectados. Es decir, si un Cabildo quiere promover una urbanización (por ser de competencia insular, insisto) aprobará directamente el proyecto de ejecución si lo denomina y tramita como PII, aun teniendo exactamente el mismo contenido que un proyecto de urbanización. En cambio, si a ese proyecto lo denomina de urbanización la aprobación correspondería al ayuntamiento. No se sostiene.